I SA/Wa 2131/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. S.(1) i K. S.(2) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących K.S. (1) i K. S(2). solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z [...] lipca 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej również jako "Kolegium/Organ"), po rozpoznaniu zażalenia K. S.(1) i K. S.(2), utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] (dalej również jako "Prezydent/Organ I instancji") z [...] kwietnia 2020 r., nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia. Postanowienie Kolegium zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydent postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r., nr [...] odmówił wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], dla której Sąd Rejonowy dla [...] - [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. W jego uzasadnieniu Organ I instancji wyjaśnił, że w przypadku wydawania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stan prawny nieruchomości ujawniony w księdze wieczystej musi być bezsporny. W ocenie Prezydenta, w odniesieniu do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] istnieją wątpliwości co do zgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym w zakresie użytkowników wieczystych przedmiotowej nieruchomości i przysługujących im udziałów, wynikające z nieodpisania z w/w księgi wieczystej udziałów związanych z wyodrębnionymi lokalami. Na powyższe postanowienie zażalenie wnieśli K. S. (1) i K. S.(2), w którym wskazali, że zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego a stanowi jedynie potwierdzenie przekształcenia użytkowania wieczystego nieruchomości we własność. Wskazali także, że przysługujący im udział w prawie użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu nigdy przez Prezydenta nie był kwestionowany, ponieważ przez wiele lat naliczał na tej podstawie wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste gruntu. Kolegium postanowieniem z [...] lipca 2020 r. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Organ przywołał treść art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 916). Organ podkreślił, że w treści zaświadczenia konieczne jest określenie wielkości udziałów w prawie użytkowania wieczystego związanych z odrębną własnością danego lokalu w sposób bezsporny. Organ wskazał w tym zakresie na brzmienie art. 4 ust. 4 ww. ustawy, zgodnie z którym w zaświadczeniu potwierdza się przekształcenie oraz informuje o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, wysokości i okresie wnoszenia tej opłaty, a także możliwości wniesienia opłaty, o której mowa w art. 7 ust. 7 ustawy, i zasadach jej wnoszenia. Zdaniem Organu, nieprawidłowe określenie udziałów będzie miało bezpośrednie przełożenie na błędne określenie wysokości wskazanej wyżej opłaty. Organ dodatkowo wyjaśnił, że po uporządkowaniu rozbieżności związanych z określaniem w treści księgi wieczystej wysokości przedmiotowych udziałów nie będzie przeszkód to wydania zaświadczenia żądanej treści. Na powyższe postanowienie Kolegium z [...] lipca 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli K. S. (1) oraz K. S. (2) (dalej jako "Skarżący"), zaskarżając postanowienie Kolegium oraz wnosząc o uchylenie postanowienia z [...] kwietnia 2020 r., nr [...] Prezydenta [...] i zobligowanie Prezydenta do wydanie w terminie 30 dni zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego ułamkowej części gruntu, jako prawa związanego z własnością lokalu nr [...] położonego w [...] przy ul. [...], stanowiącego udział [...] w działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], o powierzchni [...] m2, w prawo własności. Skarżący wskazali, że Prezydent w żaden sposób nie wykazał, że problematyka, której dotyczy żądanie strony rzeczywiście jest sporna. Przeciwnie, stan rzeczy, którego ma dotyczyć zaświadczenie nie budzi, w ocenie Skarżących, jakichkolwiek wątpliwości i nie był dotychczas przez Prezydenta kwestionowany. Skarżący podnieśli, że ich udział w działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], o powierzchni [...] m2 wynosi [...], co zostało wielokrotnie potwierdzone w różnych dokumentach urzędowych, w tym decyzjach Prezydent [...]. Przede wszystkim jednak wielkość tego udziału wynika z treści księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla wyodrębnionego lokalu mieszkalnego przy ulicy [...], którego Skarżący są właścicielami, i gdzie wielkość udziału w użytkowaniu wieczystym gruntu określono na [...]. Skarżący podnieśli dodatkowo, że fakt, polegający na tym, że z księgi wieczystej nieruchomości gruntowej nie wykreślono dewelopera - spółki [...] S.A. nie znaczy, że sporna jest wielkość udziału Skarżących w gruncie. Zdaniem Skarżących, fakt braku wykreślenia z księgi wieczystej gruntu dewelopera nie zmienia faktu, że udział Skarżących w gruncie wynosi [...] i jest bezsporny. Mając na uwadze powyższe, Skarżący podnieśli, że Prezydent nie może odmówić wydania im wnioskowanego zaświadczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], którym Organ utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2020 r., nr [...], którym Organ I instancji odmówił wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], dla której Sąd Rejonowy dla [...]- [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Podstawę materialnoprawną postanowień organów obu instancji stanowią przepisy ustawy z [...] lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 916, dalej jako "ustawa"). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Z kolei w myśl art. 1 ust. 2 ustawy, przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub; 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub; 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Ponadto według art. 1a ustawy, jej przepisy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie. W tym miejscu wspomnieć należy o dokonanej zmianie ustawy, której nadano wsteczną moc obowiązującą. Na podstawie ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1309), ustawodawca dokonał nowelizacji ustawy w ten sposób, że wprowadził w ustawie zmiany, które weszły w życie od dnia 1 stycznia 2019 r. (art. 30 pkt 1 ustawy nowelizującej). Przedmiotowa nowelizacja oprócz sytuacji, o której mowa w art. 1 ustawy, w sposób istotny rozszerzyła zakres przedmiotowy ustawy, powiększając go o przypadki wymienione w nowo dodanym art. 1a ustawy. Regulacja ta rozszerzyła zakres działania ustawy na grunty nie mające wyłącznie przeznaczenia mieszkaniowego (nie zabudowane na cele mieszkaniowe), o ile zachowany został stosunek podrzędności tych gruntów określony w zdaniu drugim art. 1a ustawy. Przekształcenie potwierdza się w zaświadczeniu wydawanym przez organ administracji publicznej, które stanowi podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 1 ustawy). Wydanie zaświadczenia następuje z urzędu lub na wniosek, o czym stanowi art. 4 ust. 2 ustawy. Zaświadczenie zawiera oznaczenie nieruchomości gruntowej lub lokalowej, według ewidencji gruntów i budynków oraz ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości (art. 4 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy). W zaświadczeniu potwierdza się przekształcenie oraz informuje o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, wysokości i okresie wnoszenia tej opłaty, a także możliwości wniesienia opłaty, o której mowa w art. 7 ust. 7, i zasadach jej wnoszenia. Zaświadczenie zawiera pouczenie o możliwości złożenia wniosku, o którym mowa w art. 6 ust. 1 (art. 4 ust. 4 ustawy). Z kolei art. 6 ust. 1 ustawy stanowi, że jeżeli właściciel nieruchomości nie zgadza się z zawartą w zaświadczeniu informacją o wysokości i okresie wnoszenia opłaty, może złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia zaświadczenia, wniosek o ustalenie wysokości lub okresu wnoszenia tej opłaty w drodze decyzji. Tryb wydawania zaświadczeń określony jest natomiast w art. 217-220 k.p.a. Zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a., zaświadczenie ma na celu potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Stosowanie zaś do art. 218 § 2 kpa, organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Postępowanie to ma jedynie charakter pomocniczy (zob. wyrok WSA w Krakowie z 16 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 620/17) i nie podlega rygorom pełnego postępowania dowodowego. Ma to o tyle istotne znaczenie, że tego rodzaju postępowanie ma charakter uproszczony, a organ wydaje zaświadczenie na podstawie dokumentów, które są w jego posiadaniu, przede wszystkim ewidencji i rejestrów. Zaświadczenie jest aktem wiedzy organu, który potwierdza jedynie istnienie określonego obiektywnego stanu (faktycznego, prawnego) na podstawie posiadanych danych. Pojęcie danych znajdujących się w posiadaniu organu należy interpretować ściśle. Nie są to nowe informacje zebrane przez organ w postępowaniu, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., ani oceny oparte o orzeczenia sądowe i dokumenty innych organów, ani też, co do zasady, dane dostarczone właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie. Zdaniem Sądu, w realiach przedmiotowej sprawy organy obu instancji nie uwzględniły danych będących w ich posiadaniu, przede wszystkim z ewidencji gruntów i budynków oraz księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla wyodrębnionego lokalu przy ulicy [...]. W powyższych dokumentach znajduję się bowiem informacja, że udział małżeństwa K. (1) i K. (2) S. w prawie użytkowania wieczystego działki ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...], o powierzchni [...] m2, wynosi [...]. Ponadto wskazać należy, że księga wieczysta nr [...] została wyodrębniona z księgi wieczystej nieruchomości gruntowej (działki ewidencyjnej nr [...]), czyli z księgi wieczystej nr [...]. Organy natomiast nie odniosły się do powyższych danych. W ocenie Sądu, w zakresie działki nr [...] organy nie dokonały zatem prawidłowej oceny dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym zapisów ewidencji gruntów i budynków oraz księgi wieczystej nr [...]. Zgodnie natomiast z art. 21 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052), podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Punktem wyjścia dla ustalenia, czy dana nieruchomość jest zabudowana budynkami mieszkalnymi oraz biurowymi, są zatem dane ujęte w ewidencji gruntów i budynków. Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie ewidencja gruntów i budynków ma charakter dokumentu urzędowego i szczególna moc dowodową w rozumieniu art. 76 k.p.a. (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 7 maja 2009 r., sygn. akt III SA/Po 435/08, CBOSA). Natomiast zgodnie z poglądami doktryny, przytoczony wyżej przepis wprowadza bezwzględne związanie zapisami ewidencji gruntów i budynków również dla potrzeb stosowania komentowanej ustawy (por. Ł. Sanakiewicz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, Komentarz, Wolters Kluwer 2019). W przedstawionych powyżej okolicznościach faktycznych sprawy, organy orzekające nie dokonały koniecznych ustaleń dotyczących spełnienia przez nieruchomość przesłanek z art. 1 ust. 1 i 2, lub ewentualnie art. 1a ustawy, a mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Sąd uznał, że wydając zaskarżone rozstrzygnięcia organy naruszyły zatem art. 217 § 1 oraz art. 218 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W świetle nie odniesienia się przez organy do całości danych ewidencyjnych brak było bowiem podstaw do odmowy wydania zaświadczenia. W konsekwencji, konieczne stało się uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę Organ I instancji uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną, a następnie zbada, czy w świetle materiału dowodowego istnieją podstawy do wydania wnioskowanego przez Skarżących zaświadczenia w oparciu o przepisy ustawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania sądowego (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a.