I SA/Wa 2134/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant sekretarz sądowy Marek Lubasiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M.S., P.K.i W.K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] roku nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju solidarnie na rzecz skarżących M. S., P. K. i W. K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...]r. nr [...] umarzającą postępowanie wszczęte z wniosku M. S. – działającej w imieniu własnym i jako pełnomocnik P. K. i W. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uwłaszczenia P. P. T. i T. w W. działką nr [...] położoną w obrębie R.. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.) oraz art. 41 ustawy z dnia 30 lipca 1997 r. o państwowym przedsiębiorstwie użyteczności publicznej "Poczta Polska" (Dz. U. Nr 106, poz. 675), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez P. P., T. i T. w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego, stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w obrębie [...], a oznaczonego jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2 oraz nieodpłatne nabycie prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Pismem z dnia [...]r., uzupełnionym w dniu [...] r., M. S., działając w imieniu własnym oraz córek P. K. i W. K., wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...]r. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Minister Infrastruktury odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, na skutek wniosku M. S., decyzją z dnia [...]r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że S. S. aktem nadania nr [...] z dnia [...] r., wydanym na podstawie dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. R. P. Nr 49, poz. 279), otrzymała - stanowiące własność Skarbu Państwa - gospodarstwo rolne w gromadzie R., gmina S. obejmujące: grunty o powierzchni ok. [...] ha, budynki w postaci spalonego domu (z prawem zamieszkiwania pod nr [...] w okresie do lat 5) oraz budynki gospodarcze, a także inwentarz żywy i martwy. Orzeczeniem zaś nr [...] Starostwa Powiatowego [...] z dnia [...] r. o określeniu granic i ustaleniu ceny gospodarstwa zostały określone granice gospodarstwa nadanego S. S., w skład którego weszły działki nr: [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...], uwidocznione na planie w wyniku pomiarów dokonanych na gruncie przez mierniczego D. Następnie, na wniosek Starosty Powiatu [...] z dnia [...]r. Sąd Grodzki we W. założył dla w/w gospodarstwa księgę wieczystą KW Nr [...], wpisując w dziale I tej księgi ww. działki, a w dziale II - jako właściciela – S. S. Ponadto organ ustalił również, że z rejestru gruntów, założonego w [...] r. wynikało, że S. S. była właścicielką gospodarstwa rolnego stanowiącego działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], które to gospodarstwo umową przekazania własności i posiadania gospodarstwa rolnego zawartą w dniu [...] r. przed Naczelnikiem Gminy w S. przekazała na rzecz syna – S. S. i jego żony – K. S. Działki o w/w numerach zostały ujawnione w księdze wieczystej KW Nr [...], pierwotnie założonej dla gospodarstwa nadanego w trybie wspomnianego wyżej dekretu z 1946 r. Następnie aktem notarialnym - umową darowizny z dnia [...]r. Rep. [...] K. i S. S. darowali z posiadanego gospodarstwa na rzecz swoich wnuczek tj. na rzecz W. K. i P. K. działkę nr [...] po 1/2 części. Biorąc powyższe pod uwagę organ stwierdził, że w skład gospodarstwa nadanego S. S. (mimo nieodnalezienia planu tego gospodarstwa) a następnie przekazanego w [...] r. na rzecz jej następców prawnych, nie wchodziła działka nr [...], ujęta w decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z dnia [...] r. Ponadto ustalono, że nieruchomość położona w R. (gmina S) nr [...] składająca się z gruntu o obszarze ok. [...] m2 i budynku 5-pokojowego o kubaturze [...] m3 decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we W. z dnia [...] r. nr [...] została przekazana w zarząd i użytkowanie ówczesnej Dyrekcji Okręgu P. i T. we W. Nieruchomość ta, przy założeniu rejestru gruntów w [...] r., otrzymała nr [...], a władającym nią był Obwodowy Urząd P - T we W. Sporna działka, jak wynikało z zaświadczenia Starosty Powiatu [...] z dnia [...] r., stała się własnością Skarbu Państwa na mocy art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz.87). Dodatkowo podniesiono też, że aktem nadania z dnia [...]r. S. S. otrzymała wyłącznie prawo czasowego zamieszkiwania w budynku pod nr [...], który w [...] r. został przekazany w zarząd i użytkowanie Dyrekcji Okręgu P. i T. W tych warunkach Minister zauważył, iż ponieważ - zgodnie z art. 157 § 2 Kpa - postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony, tj. osoby posiadającej interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa lub z urzędu – to wnioskodawczyni takiego interesu w tej sprawie nie wykazała, bo nie posiadała praw rzeczowych do działki nr [...] objętej decyzją uwłaszczeniową. Tym samym zatem, nie mając w tej sprawie przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie miała jednocześnie legitymacji prawnej do żądania stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. S., w uzasadnieniu której kwestionowała stanowisko, że działka o numerze [...] nigdy nie należała do jej babki – S. S. Akcentowała też, że stanowisko organu - w sytuacji, gdy nie odnaleziono planów gospodarstwa z [...] r. - było niezgodne z prawdą i krzywdzące dla niej i jej rodziny. Skarżąca wywodziła, że początkowo działka nr [...] nie istniała a dom i przybudówka stanowiły całość. Dopiero w [...] r., po przejęciu przybudówki przez P., budynki te rozdzielono, zamurowując drzwi i okna oraz przedzielając pokoje ścianą. Podkreślała też, iż wydzielenie części budynku dla P. działo się bez wiedzy właścicielki. Wyrokiem z dnia 7 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 631/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] r., w pkt 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w sprawie zachodzi konieczność wyjaśnienia, skąd pochodzi różnica w powierzchni gruntu otrzymanego w latach [...] – tych a następnie przekazanego w [...] r., a przede wszystkim ustalenia daty powstania działki nr [...] r., co skutkuje niemożnością przesądzenia przez organ o braku interesu prawnego następczyni prawnej S. S. Ponadto Sąd stwierdził, że aktualnie nie żyją już rodzice M. S. tj. S. S. i jego żona K. S., którzy zmarli odpowiednio w dniu [...] r. i [...] r., a zatem w przypadku, gdyby organ wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji, to winien zobowiązać M. S. do wykazania następstwa prawnego po S. S. w drodze kolejnych spadkobrań i ewentualnie uzupełnić skład osób mających interes prawny w uczestniczeniu w takim postępowaniu. Bowiem działka o numerze [...] nie była objęta umową przekazania gospodarstwa rolnego, a więc potencjalnie osobami uprawnionymi do niej mogliby być jedynie wszyscy spadkobiercy S. S. Z drugiej jednak strony osoby, które takimi spadkobiercami nie są – nie mają interesu prawnego w takim postępowaniu. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej umorzył postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...]r. W uzasadnieniu organ wskazał, że na prawo własności Skarbu Państwa dla działki nr [...] wskazuje zaświadczenie Starosty Powiatu [...] z dnia [...] r., w świetle którego Skarb Państwa stał się właścicielem nieruchomości tej działki na podstawie art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych poniemieckich, a na prawo zarządu wskazuje pismo Prezydium Rady Narodowej we W. z dnia [...]r. nr [...] o przekazaniu Dyrekcji Okręgu P. i T. we W. gruntu o pow. [...] m2 wraz z budynkiem o kubaturze [...] m2 stanowiącej nieruchomość położoną w miejscowości R. nr [...]. Organ podniósł, że na podstawie materiału dowodowego w sprawie nie stwierdzono, aby w dniu 5 grudnia 1990 r. prawo własności działki nr [...] przysługiwało osobom fizycznym, a nie zaś Skarbowi Państwa. Organ stwierdził również, że z aktu nadania ziemi na rzecz poprzedników prawnych wnioskodawczyni nie wynika, by działka nr [...] należała do nich. Minister wskazał, że z aktu nadania nr [...] z dnia [...]r. wynika, że S. S. nadano stanowiące własność Skarbu Państwa gospodarstwo rolne o pow. ok. [...] ha według planu nr [...] wraz ze spalonym domem oraz prawem zamieszkania w budynku posadowionym na posesji nr [...] w okresie do lat 5. Jednocześnie organ stwierdził, że próby uzyskania planu pomiarowego i opisu nieruchomości sporządzonego przez mierniczego W. D. zatwierdzonego przez Urząd Wojewódzki we W. w dniu [...] r., przyjętego do ewidencji w Starostwie Powiatowym we W. nie powiodły się, a więc nie można przyjąć, iż z planu wynika, iż ww. nieruchomość weszła w skład gospodarstwa nadanego S. S. Minister wskazał, że ze skanów map Planu zagospodarowania przestrzennego – ogólnego we wsi R. z [...] r. nie wynika, by budynek poczty znajdował się na obszarze gospodarstwa oznaczonego nr [...], które bezpośrednio graniczyło z gospodarstwem nr [...] należącym do S. S. Ponadto zdaniem organu ujawnione w KW [...] zmiany dotyczyły tylko zmian w zakresie oznaczenia nieruchomości. W dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy brak jest dokumentów wskazujących, że zmiana powierzchni w niniejszym przypadku była związana ze zmianami własnościowymi nieruchomości objętej tą księgą. Tym samym w ocenie Ministra skarżąca nie posiada interesu prawnego dającego jej status strony. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła M. S. – działająca w imieniu własnym i jako pełnomocnik P. K. i W. K.. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] r. W uzasadnieniu Minister wskazał, że wnioskodawczyni nie przedłożyła dokumentów, które wskazywałyby na ich interes prawny w prowadzeniu postępowania w niniejszej sprawie, zaś materiał dowodowy nie wskazuje na jego istnienie. Zdaniem Ministra fakt nabycia budynku mieszkalnego nr [...] przez poprzedników prawnych wnioskodawczyń nie wynika z orzeczenia nr [...] Starosty Powiatowego [...] z dnia [...] r. o określeniu granic i ustaleniu ceny gospodarstwa nadanego S. S., w skład którego weszły działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] uwidocznione na planie powstałym w wyniku pomiarów dokonanych na gruncie przez mierniczego D. Własność taka nie wynika również, w ocenie Ministra, z orzeczenia Starosty Powiatowego [...] z dnia [...]r. o wykonaniu nadania, którym przeniesiono na rzecz S. S. ww. nieruchomości. Dokumenty te nie wskazują, by objęta była nimi działka zabudowana budynkiem, oznaczona nr [...]. Jednocześnie Minister podkreślił, że próby uzyskania planów stanowiących podstawę ww. orzeczeń nie powiodły się. Podtrzymując argumentację zawartą w decyzji z dnia [...]r. Minister skonkludował, że wnioskodawczynie nie posiadają żadnych praw rzeczowych do przedmiotowej nieruchomości, zaś budynek przyznany S. S. był jedynie do czasowego zamieszkania. Wydzielenie przedmiotowego gruntu z przyznanego poprzedniczce prawnej skarżących gospodarstwa, uzasadniony była faktem, że w budynku znajdującym się na nim znajdowała się również agencja pocztowa wykorzystywana przez Dyrekcję Okręgu P. i T. we W. Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniosła M. S. – działająca w imieniu własnym i jako pełnomocnik P. K. i W. K. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 210 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie skutkujące błędnym przyjęciem, iż brak jest osób trzecich mających prawo do działki [...], a także naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 153 p.p.s.a. poprzez brak wykonania wiążącej organ prawny oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 631/09, a także naruszenie przepisów k.p.a. poprzez brak dokonania wyczerpujących ustaleń w sprawie oraz dokonaniu ustaleń sprzecznych z treścią materiału dowodowego w przedmiocie powstania i obszaru działki nr [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 20 listopada 2014 r. pełnomocnik uczestnika postępowania P. P. S.A. zmienił stanowisko w sprawie i ostatecznie, wobec faktu naruszenia art. 153 p.p.s.a., wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jako uzasadniona podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w kontrolowanej sprawie Minister Infrastruktury i Rozwoju, z uwagi na zapadły w sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 631/09, miał obowiązek uwzględnienia w toku postępowania treści przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej "p.p.s.a."). Stanowi on, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu sądowym, jak również odstąpić od realizacji wskazanego trybu postępowania tj. podjęcia konkretnych czynności procesowych i dowodowych zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Należy zatem przypomnieć, iż w wyroku tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w sprawie zachodzi konieczność wyjaśnienia, skąd pochodzi różnica w powierzchni gruntu otrzymanego w latach [...] – tych, a następnie przekazanego w [...] r., w tym przede wszystkim ustalenia daty powstania działki nr [...]. Takie ustalenie powinno doprowadzić do stwierdzenia istnienia lub braku interesu prawnego następczyni prawnej S. S.. Ponadto Sąd stwierdził, że aktualnie nie żyją już rodzice M. S., tj. S. S. i jego żona K. S., którzy zmarli odpowiednio w dniu [...] r. i [...] r. Zatem w przypadku, gdyby organ wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji, to winien zobowiązać M. S. do wykazania następstwa prawnego po S. S. i ewentualnie określić skład osób mających interes prawny w uczestniczeniu w takim postępowaniu. Sąd bowiem podkreślił, że działka o numerze [...] nie była objęta umową przekazania gospodarstwa rolnego. Analiza akt postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie prowadzi do konkluzji, że ww. zaleceń i oceny prawnej dokonanej w sprawie Minister nie wykonał. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że organ nie wyjaśnił skąd pochodzi różnica w powierzchni gruntu otrzymanego w latach [...] – tych, a następnie przekazanego w [...] r. Organy zaniechały w szczególności analizy treści m.in. protokołu przekazania repatriantowi – przesiedleńcowi gospodarstwa w posiadanie przez Państwowy Urząd Repatriacyjny Rejonowy Inspektorat Osadnictwa w P. z dnia [...] r., w tym w zakresie przekazanego inwentarza martwego, wniosku o przyznanie prawa własności, złożonego przez S. S., z dnia [...]r., orzeczeniu Państwowej Komisji Osadnictwa Rolnego z dnia [...] r. o wyznaczeniu nabywcy gospodarstwa (działki), Aktu Nadania nr [...], protokołu w sprawie oszacowania gospodarstwa (działki) nr [...] z dnia [...] r., orzeczenia o wykonaniu aktu nadania ziemi z dnia [...]r., orzeczenia o określeniu granic i ustaleniu ceny gospodarstwa z dnia [...] r., dokumentów znajdujących się w księdze wieczystej rep. Kw. Nr [...] - założonej na wniosek Starosty Powiatu [...], w szczególności w zakresie ewidencji parceli wchodzących w skład przedmiotowej nieruchomości oraz map, jak też zawartej w dniu [...]r. umowy przekazania własności i posiadania gospodarstwa rolnego. Wnikliwa analiza ww. dokumentów w kontekście posiadanych map, przez organy jest konieczna, albowiem niezbędne jest określenie nie tylko powierzchni gruntu stanowiącego własność S. S., ale również działek ostatecznie jej przekazanych na własność. Należy przy tym zauważyć, że niemożność uzyskania przez organ planu pomiarowego i opisu nieruchomości sporządzonego przez mierniczego W. D.a zatwierdzonego przez Urząd Wojewódzki we W. w dniu [...] r., przyjętego do ewidencji w Starostwie Powiatowym we W., nie zwalniało tego organu od podjęcia działań mających na celu jednoznaczne ustalenie obszaru nieruchomości stanowiącej własność poprzedniczki prawnej wnioskodawczyń oraz jednoznacznego określenia działki nr [...], w tym chociażby poprzez przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety. Jednoznaczne określenie ww. obszaru doprowadzi bowiem do ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości prawa własności działki nr [...], a tym samym będzie stanowiło podstawę do prawidłowego określenia stron postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] r. Równolegle wobec wytycznych Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie zawartych w wyroku z dnia 7 stycznia 2010 r. konieczne jest ustalenie następstwa prawnego po S. S., a w zasadzie po jej jedynym nieżyjącym spadkobiercy 0 synu S. S. (postanowienie Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] r. sygn. akt [...]). Rozpoznając ponownie sprawę organy wezmą pod uwagę wskazania i ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz.270) orzekł jak w sentencji.