I SA/Wa 2135/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Mirosław Gdesz Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata J. O. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych. W dniu 22 września 1997 r. W. W. zwrócił się z wnioskiem do Rady Gminy w O. o dokonanie podziału działki nr [...], położonej w O. Zobowiązał się jednocześnie do pokrycia kosztów związanych z podziałem i rozliczeniem z tego tytułu. Rada Gminy w O. w dniu [...] października 1997 r. podjęła uchwałę Nr [...] o wszczęciu postępowania w sprawie scalenia i podziału na działki budowlane gruntów położonych w O. i przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego gminy pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne - Osiedle [...] (symbol w planie [...]). Uchwałą z dnia [...] lutego 1998 r. Nr [...] Rada Gminy O. postanowiła dokonać scalenia i podziału na działki budowlane gruntów położonych na osiedlu [...] w O. o łącznej powierzchni [...] ha, w tym działki o nr ew. [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność W. W., oraz działki nr ew. [...] o powierzchni [...], stanowiącej własność Gminy O. Zgodnie z powyższą uchwałą powierzchnia nieruchomości objętych scaleniem i podziałem pomniejszona została o [...] m2 z przeznaczeniem na poszerzenie istniejących dróg. Z nieruchomości będących własnością W. W. na wskazane drogi przeznaczono [...] m2. Rada Gminy O. uznała, że wymieniona część powierzchni, przeszła zgodnie z art. 105 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, na własność gminy z mocy prawa. W § 7 uchwały ustalono wysokość opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości otrzymanych przez W. W. W dniu [...] sierpnia 1998 r. Wójt Gminy O. wydał decyzję nr [...] orzekającą o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości działek budowlanych otrzymanych przez W. W. w wyniku scalenia i podziału w stosunku do wartości nieruchomości dotychczas posiadanych przez wnioskodawcę w wysokości [...] zł. Jednocześnie zobowiązano W. W. do jednorazowej wpłaty opłaty adiacenckiej w terminie nie dłuższym niż 30 dni od jej uprawomocnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] października 1998 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania W. W. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] sierpnia 1998 r. Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 8 marca 2000 r. wydał wyrok o sygn. akt I SA 2003/98 oddalający skargę W. W. na decyzję SKO z dnia [...] października 1998 r. W dniu 22 stycznia 2003 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynął wniosek W. W. o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 1998 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w związku ze zmianami kompetencyjnymi było organem właściwym do rozpatrzenia powyższego wniosku. W. W. wskazał, że wnosi o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., jak również o uchylenie i unieważnienie powyższej decyzji w całości. Przedmiotowej decyzji zarzucił niezgodność z Konstytucją (art. 64 ust. 3) jak i ustawą o gospodarce nieruchomościami (art. 102, 104, 105, 106 i 107 ust. 1), następnie odniósł się do istoty sprawy, czyli niezgodnego z prawem scalenia i podziału przedmiotowej nieruchomości. Wskazał również na niezasadność wyliczenia opłaty adiacenckiej oraz fakt, że gmina w sprawie podziału jego własności nie poniosła żadnych kosztów i strat. Jego zdaniem opłatę adiacencką można nałożyć w przypadku otrzymania nowych nieruchomości, natomiast on swoją nieruchomość uzyskał nie w wyniku scalenia, tylko jest jej właścicielem od 1972 r. Zmiana przeznaczenia gruntu nastąpiła natomiast już w 1986 r. Zarzucił też Wójtowi Gminy O. ukrywanie właściwych uchwał i dokumentów z lat 1986-1987. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...]odmówiło wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 1998 r. sygn. [...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] sierpnia 1998 r. orzekającą o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości działek budowlanych otrzymanych przez W. W. w wyniku scalenia i podziału w stosunku do wartości nieruchomości dotychczas posiadanych przez wnioskodawcę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu wniosku W. W. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. odmawiającą wznowienia postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ orzekający uznał, że argumenty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy są bezzasadne. Przepis art. 148 § 1 k.p.a. stanowi, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji i ogranicza możliwość skutecznego zainicjowania postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Dochowanie terminów przewidzianych w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. jest warunkiem koniecznym, którego spełnienie daje podstawę do wznowienia postępowania i badania zasadności zgłoszonych zarzutów. Z ustaleń Kolegium wynika natomiast, że w rozpatrywanym stanie faktycznym, wnioskodawca składając wniosek w dniu 22 stycznia 2003 r. nie dotrzymał powyższego terminu. Skarżący wskazywał na fałszywe dane będące w posiadaniu Gminy O., fałszerstwa Przewodniczącego Rady Gminy O., a także na okoliczność wydawania przez organy gminy fałszywych i niezgodnych z prawem rozstrzygnięć. Na okoliczności te W. W. wskazywał wielokrotnie w pismach kierowanych do Kolegium w innych postępowaniach w dniach 30 maja 2000 r., 15 lipca 2000 r., 31 maja 2002 r., a zatem jeszcze na kilka lat przed złożeniem wniosku o wznowienie postępowania. Te same argumenty i zarzuty, które były zawarte w powołanych pismach, stanowią podstawę rozpatrywanego wniosku z dnia 22 stycznia 2003 r. Ponadto skarżący nie poparł twierdzeń żadnym dowodem, np. prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu, stwierdzających fałszywość dowodów, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne w kwestionowanych decyzjach. Wobec zaskarżenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 1998 r. do Naczelnego Sadu Administracyjnego, zdaniem SKO w W., nie budzi również wątpliwości kwestia niezachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2004 r. złożył W. W., podnosząc w niej, że Wójt i Rada Gminy O. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wysnuły nierzetelne i fałszywe wnioski na podstawie fałszywych uchwał, pism i zeznań. Skarżący zarzucił również Radzie Gminy w O. dopuszczenie się wielu nieprawidłowości w postępowaniu w sprawie scalenia i podziału na działki budowlane gruntów, w tym gruntów stanowiących jego własność. W ich wyniku wydano fałszywą uchwałę w dniu [...] października 1997 r. Nr [...] o wszczęciu postępowania w sprawie scalenia i podziału gruntu na działki budowlane. Równocześnie ze skargą został również złożony przez W. W. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z [...].04.2004 r. Wniosek ten MSWiA postanowieniem z dnia [...].09.2004 r. przekazał według właściwości do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., które postanowieniem z dnia [...].02.2005 r. zawiesiło postępowanie "nieważnościowe" do czasu rozpoznania przez WSA skargi na decyzję z [...].04.2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11.05.2007 r. I SA/Wa 2054/06 skargę oddalił. W uzasadnieniu stwierdził, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym decyzja ta została wydana, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością procesową. Wznowienie postępowania nie służy usuwaniu wad decyzji administracyjnej, lecz wyłącznie usuwaniu następstw szczególnie ciężkich wadliwości proceduralnych, które mogły wpłynąć na treść decyzji oraz jej skutki prawne, w wypadkach wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a., które uzasadniają wznowienie postępowania. Sąd w rozpatrywanej sprawie uznał, iż należy mieć na uwadze, że Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 8 marca 2000 r. wydał wyrok o sygn. akt I SA 2003/98 oddalający skargę W. W. na decyzję z dnia [...] października 1998 r. Powyższy wyrok, zdaniem sądu, przesądził o zgodności z prawem kwestionowanej decyzji, przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania są bowiem brane pod uwagę przez sąd administracyjny z urzędu. Dopuszczalne jest wprawdzie wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną, co do której sąd administracyjny oddalił skargę, ale tylko wtedy, jeżeli po wyroku sadowym ujawnią się lub zaistnieją przesłanki wznowieniowe, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1, 2, 5, 7 i 8 k.p.a. (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 1986 r. sygn. akt SA/Wr 137/86; ONSA 1986, nr 1 poz. 29). Oczywistym w przedmiotowej sprawie jest, że okoliczności które powołał skarżący we wniosku o wznowienie postępowania nie są okolicznościami, które ujawniły się po wydaniu wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 8 marca 2000 r. i w związku z tym nie uzasadniają wznowienie postępowania. Powołanie się przez skarżącego na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w przypadku zaskarżenia decyzji z dnia [...] października 1998 r. do sądu administracyjnego, jest całkowicie bezzasadne. Powołanie się natomiast przez skarżącego na posiadanie przez Gminę O. fałszywych dokumentów oraz dokonanie przez Przewodniczącego Rady Gminy O. fałszerstwa dokumentów jest gołosłowne i nie poparte jakimikolwiek dowodami. Zarzuty powyższe były ponadto przez W. W. podnoszone wielokrotnie, również w postępowaniu sądowym zakończonym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2000 r. (np. pismo procesowe skarżącego z dnia 27 października 1999 r. k. 127 akt sadowych). Wyrok ten jest prawomocny. Postanowieniem z dnia [...].07.2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podjęło zawieszone postępowanie z wniosku o stwierdzenie nieważności własnej decyzji z dnia [...].04.2004 r. Decyzją z dnia [...].05.2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło stwierdzenia nieważności własnej decyzji z [...].04.2004 r. W uzasadnieniu SKO podniosło, że w żądaniu stwierdzenia nieważności nie wskazano żadnej przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a., a SKO związane jest przepisem art. 153 P.p.s.a., jako że WSA prawomocnym wyrokiem z 11.05.2007 r. oddalił już skargę na decyzję, której dotyczy żądanie stwierdzenia nieważności. Od tej decyzji W. W. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym ponawia wcześniejsze zarzuty kierowane przeciwko uchwale scaleniowej i decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej z [...].08.1998 r. wskazując między innymi, że scalenie odbyło się bez jego zgody i że nastąpiła nadinterpretacja jego wniosku o podział nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu tego wniosku decyzją nr [...] z dnia [...].10.2009 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z [...].05.2009 r. W uzasadnieniu podkreślono ponownie związanie organu, wynikające z art. 153 P.p.s.a., oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA z 11.05.2007 r., w kwestii podstawy prawnej odmowy wznowienia postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Ocena ta wyklucza przyjęcie, że w kwestionowanej decyzji z [...].04.2004 r. doszło do rażącego naruszenia art. 149 § 3 K.p.a., który to przepis stanowił podstawę prawną jej wydania. Odpada więc przesłanka stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Następnie SKO przeanalizowało kolejno pozostałe przesłanki stwierdzenia nieważności wynikające z pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 § 1 art. 156 K.p.a. i doszło do wniosku, że żadna z nich nie może znaleźć zastosowania do decyzji z [...].04.2004 r. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W. W., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzednich, w tym decyzji SKO z [...].10.1998 r. utrzymującej w mocy decyzję I instancji z [...].08.1998 r. w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Zarzuty skargi dotyczą wyłącznie decyzji w przedmiocie opłaty adiacenckiej i są powtórzeniem tego, co skarżący podnosił wcześniej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stwierdził ponadto, że dwukrotnie nałożono na niego opłatę adiacencką: raz z powodu wzrostu wartości nieruchomości na skutek scalenia i podziału, drugi raz z powodu wzrostu wartości nieruchomości po przeprowadzeniu wodociągu. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie mogła zostać uwzględniona. Słusznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zwróciło uwagę na konsekwencje wynikające z faktu, iż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...].04.2004 r. był rozpoznawany w sytuacji, gdy skarga na tę decyzję została oddalona prawomocnym wyrokiem WSA z dnia 11.05.2007 r. I SA/Wa 2054/06. W dniu 7.12.2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę (sygn. I OPS 6/09), z której wynika, że "żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a." (ONSAiWSA 2010/2/18). W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd, że fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia skargi na nią przez sąd administracyjny zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko "w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego" (T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 515). W wyroku z dnia 11.05.2007 r. I SA/Wa 2054/06 sąd zawarł stwierdzenie, że zaskarżona decyzja z [...].04.2004 r. jest zgodna z prawem, jeśli chodzi o przesłanki wznowienia postępowania, które sąd bierze pod uwagę z urzędu. Wprawdzie z urzędu sąd bierze również pod uwagę nieważność decyzji, ale w uzasadnieniu wyroku z 11.05.2007 r. WSA nie odniósł się wprost do tego aspektu kontroli, skupiając się głównie na przedmiocie kontrolowanej decyzji, którym była odmowa wznowienia postępowania zakończonego inną decyzją. Ponieważ skarżący żądając stwierdzenia nieważności nie wskazał konkretnej przyczyny swojego żądania, sąd w niniejszej sprawie doszedł do wniosku, że wstępne badanie zawartości żądania nie dawało oczywistej odpowiedzi na pytanie, czy zachodzi przedmiotowa przeszkoda, czyniąca jego rozpoznanie niedopuszczalnym (co powinno przejawić się orzeczeniem wydanym na podstawie art. 157 § 3 K.p.a.). Z uwagi na rozległe tło historyczne tej sprawy, ustalenie takiej okoliczności (w postaci przedmiotowej przeszkody) wymagało głębszego zapoznania się przez organ z przebiegiem wcześniejszych postępowań. Przy tak długim i wielowątkowym przebiegu sprawy nie można było wykluczyć np., że w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...].04.2004 r. nie została wcześniej wydana inna ostateczna decyzja. Zatem, jeśli wstępna kontrola nie dawała jednoznacznej odpowiedzi co do ewentualnej przeszkody przedmiotowej, dopuszczalne było, w ocenie sądu, merytoryczne odniesienie się przez organ do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, w trybie art. 158 § 1 K.p.a. Decyzję podjętą w tym trybie sąd uznaje natomiast za zgodną z prawem. Sąd podziela bowiem ustalenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że ocena prawna wyrażona w wyroku WSA z dnia 11.05.2007 r. odnośnie poprawności zastosowania w decyzji z [...].04.2004 r. art. 149 § 3 K.p.a. wyklucza uznanie, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa bądź bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Następnie SKO przeanalizowało pozostałe przesłanki stwierdzenia nieważności zawarte w punktach 1, 3, 4, 5, 6 i 7 § 1 art. 156 K.p.a. i doszło do wniosku, że kwestionowana decyzja nie jest obarczona żadną z nich. Ocenę tę sąd w niniejszej sprawie również podziela. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji z [...].04.2004 r. nie narusza zatem prawa. W tej sytuacji skargę należało oddalić, w oparciu o art. 151 P.p.s.a. O wynagrodzeniu pełnomocnika z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 P.p.s.a.