I SA/Wa 2137/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Monika Nowicka (spr.) Protokolant Anna Traczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] orzekającą o wpisaniu do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] położonego w W. w dzielnicy [...] w rejonie ulic [...] (z wyłączeniem części wpisanej do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] lipca 1989 r. nr rej. [...]). Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych: [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w W. – działając na zasadzie art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 3 i 4, art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm. ) - decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. wpisał do rejestru zabytków wyżej opisany obiekt jako park romantyczny, mający wielkie znaczenie dla dziedzictwa narodowego, wpisany w nurt, sobie podobnych, założeń ogrodowych w przeszłości, kształtujących pamięć historyczną i świadomość społeczeństwa polskiego. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła spółka Przedsiębiorstwo [...] Spółka z o.o. w W. zaznaczając, że jest ona właścicielem nakładów poczynionych na terenie w/w obiektu, w postaci zabudowań oraz trzech studni wody oligoceńskiej a także, iż w Sądzie Rejonowym dla W. zostało wszczęte – na jej wniosek - postępowanie o stwierdzenie zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości, które od dnia 30 stycznia 2004 r. jest zawieszone w związku z roszczeniami wniesionymi przez parafię rzymsko-katolicką [...]. W odwołaniu podnoszono, że zarówno treść Studium historyczno-konserwatorskiego [...] , na które powoływała się decyzja organu I instancji, jak i Ekspertyza hydrologiczno-przyrodnicza [...] sporządzona we wrześniu 2007 r. dowodziły, że na terenie położonym w rejonie ulic [...] nie istnieją zabytki: nieruchome, ruchome i archeologiczne, o których mowa w ustawie ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Elementy architektoniczne parku tj. obelisk i sarkofag zostały bowiem przeniesione do ogrodu [...] a pozostałe element w postaci: [...], obelisku [...], kamiennych ławek, drewnianej altany, dworu i zabudowań gospodarczych – nie istnieją. Podobnie, [...], które – wg [...] Konserwatora Zabytków - miały głównie stanowić cyt. "wyróżniający element kompozycji przestrzennej założenia", nie stanowią w istocie takiego elementu, gdyż po większym stawie pozostała obecnie wyschnięta niecka, zarośnięta krzewami i samosiejką. Akcentowano, że jedyną obiektywną, zgodną ze stanem rzeczywistym była ocena dokonana w powyższej Ekspertyzie hydrologiczno-przyrodniczej, wg której po [...] pozostało jedynie sześć okazałych drzew, chronionych jako pomniki przyrody. W związku z powyższym, mając na uwadze, iż nazwa "[...]" posiada wartość historyczną, odwołująca się proponowała, aby fragment terenu, na którym znajduje się wspomniany starodrzew, wygrodzić i umieścić na nim tablicę informującą o znaczeniu tego miejsca w przeszłości. W odwołaniu zwracano szczególną uwagę na fakt, że w przypadku wpisania do rejestru zabytków przedmiotowego terenu, niemożliwa będzie renowacja tzw. [...]- jako zbiornika przeciwpowodziowego, ponieważ jego funkcja i wygląd nie będą takie, jakie posiadał w przeszłości [...], którego rewaloryzację przewiduje decyzja organu pierwszej instancji. Do odwołania dołączono przy tym postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2007 r. nr [...] o uzgodnieniu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji o zmianie sposobu zagospodarowania terenu polegającej na rekultywacji [...] z ustaleniem docelowej linii brzegowej przewidzianej do realizacji w rejonie ul. [...]. Ponadto odwołująca się podnosiła, że sprawa wpisania do rejestru zabytków tzw. "terenu dawnego romantycznego założenia parkowego [...] wraz zespołem kościelnym położonym na [...]" była już raz przedmiotem postępowania o wpisanie do rejestru zabytków, w wyniku którego została podjęta decyzja w dniu [...] lipca 1989 r. w sprawie dokonania wpisu do rejestru jedynie zespołu kościelnego pod wezwaniem św. [...] położonego przy ul [....] w W. na [...]. Jak wywodziła odwołująca się, odstąpiono wówczas od wpisania do rejestru zabytków terenu zajmowanego przez Spółkę [...] (choć było to rozważane) z powodu braku elementów zabytkowych tzw. historycznej kompozycji ogrodu, nieodwracalnej degradacji dawnego parku i istnienia zaledwie sześciu chronionych, okazałych drzew, które nie tworzą zespołu parkowego. Rozpoznając sprawę w instancji odwoławczej pierwotnie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze, wskazując na brak interesu prawnego odwołującej się. W wyniku skargi spółki [...] Spółka z o.o. w W., Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 grudnia 2008 r. (sygn. akt I SA/Wa 940/08) uchylił decyzję Ministra o umorzeniu postępowania odwoławczego podnosząc, że przepis art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie określa enumeratywnego katalogu stron postępowania o wpis do rejestru zabytków a interes prawny skarżącej Spółki, będącej posiadaczem terenu objętego wpisem wynikał w niniejszej sprawie z treści art. 25, 27, 28, 29 30 oraz sankcji karnych zawartych w art. 110 i 113 omawianej ustawy. Z tych względów obowiązkiem Ministra – zdaniem Sądu – było merytoryczne rozpatrzenie wniesionego odwołania. Wyrok ten stał się prawomocny a zatem ocena prawna w nim wyrażona stała się wiążąca. Rozpatrując zatem obecnie odwołanie Spółki [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2007 r. o wpisaniu do rejestru zabytków [...]. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że materialno - prawną podstawę decyzji organu wojewódzkiego stanowił art. 9 ust. l i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w myśl którego do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. Zgodnie natomiast z przepisem art. 3 pkt l w/w ustawy, zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich część lub zespół, będący dziełem człowieka lub związany z jego działalnością i stanowiący świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, którego zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy organ centralny stwierdził, że postępowanie administracyjne zostało w tym wypadku wszczęte z urzędu po ustaleniu obszaru koniecznej ochrony konserwatorskiej [...], w oparciu o "Studium Historyczno-Konserwatorskie [...] w S. Kościół św. [...], ustalenie granic wpisu do rejestru zabytków", przygotowane przez Krajowy Ośrodek Badań i Dokumentacji Zabytków na zlecenie Stołecznego Konserwatora Zabytków, a opracowane w 2006 r. przez dr arch. inż. M. Ś. W studium tym wykazano historyczną integralność leżącego na skarpie terenu z zespołem kościoła p.w. [...] przy ul. [...], który został wpisany do rejestru zabytków decyzją Konserwatora Zabytków W. z dnia [...] lipca 1989 r. a obszarem ogrodu [...], znajdującym się u jej podnóża. Jak podniesiono, teren ogrodu [...], z którego do czasów obecnych pozostał nieliczny starodrzew i ślady układu parkowego wraz ze stawami (w tym wyschniętą niecką [...]) oraz przekształcony domek zarządcy, niesie jednak ze sobą wartości historyczne, stanowiące jednocześnie pole ekspozycji wzgórza z zabytkowym zespołem kościelnym. Zabytek bowiem o charakterze parku, ogrodu lub innej formy zaprojektowanej zieleni, nawet przy dużym stopniu degradacji, jest obszarem w pełni odnawialnym poprzez możliwość rekultywacji terenu i planowanych nasadzeń. Odnosząc się do zarzutów [...] Spółka z o.o. w W. Minister zauważył, że były one zgłaszane w trakcie trwania postępowania przed organem pierwszej instancji i [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, w uzasadnieniu swej decyzji, zasadnie ustosunkował się do wszystkich argumentów strony. Podkreślono zwłaszcza, iż nietrafny był pogląd, jakoby pominięcie rejonu ogrodu przy ul. [..] w decyzji Konserwatora Zabytków W. z dnia [...] lipca 1989 r. oznaczało, że teren ten nie zasługuje na szczególną ochroną konserwatorską oraz, że wpisanie do rejestru zabytków tego Ogrodu uniemożliwi przeprowadzenie prac renowacyjnych przy tzw. [...], czy też [...]. Zgodnie bowiem z art. 36 ust. l pkt l ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, wymaga tylko pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Powyższa decyzja stała się przedmiotem kolejnej skargi Przedsiębiorstwa [...] Spółka z o.o. w Warszawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze, skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzuciła organowi naruszenie art. 3 pkt 1 i art. 6 ust. 1 lit. g ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez dokonanie bezzasadnego wpisu do rejestru zabytków terenu tzw. [...]. W uzasadnieniu skargi podtrzymano w całości wyżej przytoczoną argumentację zawartą w odwołaniu, akcentując zwłaszcza: brak istnienia jakichkolwiek zabytków na terenie objętym obecnie wpisem do rejestru, degradację terenu, zarośnięcie i pozbawienie wody [...], spowodowaną budową metra, "brak powiązań widokowych przez rozlegle błonia" z odległym o kilka kilometrów pałacem w W. ze względu na współczesną, zabudowę wielokondygnacyjną. Podnoszono również, że trudno obecnie uznać przedmiotowy obiekt za "romantyczny park ze stawami w G. mający wielkie znaczenie dla dziedzictwa narodowego", gdyż jest to jedynie fragment terenu, na którym w odległej przeszłości znajdował się ogród [...] a który to fakt – poza wąskim gronem specjalistów – nie funkcjonuje w pamięci i świadomości narodowej. Organ zaś nie wyjaśnił, na czym ma polegać znaczenie spornego ternu dla dziedzictwa narodowego. Zwracano też uwagę, że od czasów wydania decyzji o wpisaniu do rejestru zabytków z dnia [..] lipca 1989 r. nie zaszły na tym terenie żadne zmiany a poprzednio, choć rozważano możliwość objęcia wpisem większej części terenu, w rzeczywistości wpis objął jedynie zespół kościelny pod wezwaniem [...], przedstawiający istotną wartość zabytkową. W konkluzji skarżąca wywodziła, że rzeczywistym zamierzeniem organów była rekonstrukcja od podstaw nieistniejącego parku bez możliwości przywrócenia jego pierwotnego, XVIII-wiecznego charakteru i krajobrazu wokół terenu a zamierzenie to nie stanowiło wystarczającej przesłanki uznania tego miejsca za zabytkowe, skutkującej wpisem do rejestru. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie podzielając w tym zakresie twierdzenia i argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należy uznać za zasadną, choć - na tym etapie sprawy - Sąd nie miał możliwości dokonania oceny zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego. Sąd, będąc zobowiązanym do zbadania zasadności wniesionej skargi, niezależnie od treści zawartych w niej zarzutów i wniosków, z urzędu zauważa, że zaskarżona decyzja narusza przede wszystkim przepisy procedury administracyjnej tj. art. 7, 77 § 1, art. 15, 107 § 3 i art. i 138 § 1 pkt 1 k.p.a. a także art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 120 ze zm.). Zgodnie z w/w przepisami procedury administracyjnej organy administracji publicznej są zobowiązane do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego a w przypadku wniesienia odwołania, sprawa winna być ponownie rozpatrzona w całości przez organ drugiej instancji. Organ ten zaś w szczególności winien odnieść się w motywach swego rozstrzygnięcia do zarzutów zawartych w odwołaniu. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy należy zauważyć, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister, wskazując na przepisy art. 9 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przytoczył jedynie fragment z uzasadnienia decyzji organu wojewódzkiego a kwestię zarzutów zawartych w odwołaniu skwitował wypowiedzią, że były one zgłaszane już w trakcie trwania postępowania przed organem pierwszej instancji i [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, w uzasadnieniu swej decyzji zasadnie ustosunkował się do nich. Tego rodzaju stanowisko nie było jednak zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Zarzuty skarżącej Spółki opierały się bowiem w dużej mierze na treści Ekspertyzy hydrologiczno-przyrodniczej przedmiotowego terenu, która była przez odwołującą się przeciwstawiana stanowisku organu pierwszej instancji a którego to dokumentu nie tylko nie zawierają akta administracyjne sprawy, ale co do treści w/w Ekspertyzy organy obu instancji w ogóle nie wypowiedziały się. W aktach znajduje się jedynie pismo Przedsiębiorstwa [...] Spółka z o.o. w W. z dnia [...] października 2007 r. skierowane do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w W., w związku z powiadomieniem o zakończeniu postępowania dowodowego (k.6 akt administracyjnych), a z którego to pisma wynika, iż została sporządzona ponad stustronicowa Ekspertyza hydrologiczno-przyrodnicza dawnych [...], stanowiących ponad 50% powierzchni przedmiotowego terenu, którą to ekspertyzę zamówiło Miasto W. a wykonał "Mel wod projekt" na przełomie września i października 2007 r. Ponadto stwierdzenie, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wpisanie do rejestru zabytków [...] nie uniemożliwi przeprowadzenia prac renowacyjnych przy [...], czy też przy [...], bo wpis do rejestru zabytków jedynie spowoduje wymóg, iż przy tego rodzaju pracach będzie wymagane uzyskanie pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, trudno uznać za wyjaśnienie zarzutu zgłoszonego w odwołaniu. Oczywiście wpisanie do rejestru zabytków, przez sam fakt wpisu, nie uniemożliwia co do zasady ( w sensie prawnym ) dokonywania na takim obiekcie prac budowlanych czy im podobnych prac, ale istotą problemu jest w takim przypadku to, że szereg tego rodzaju prac nie jest możliwych do wykonania bo ujemnie może wpływać na zabytek. W odwołaniu skarżąca zwracała szczególną uwagę na kwestię renowacji [...] jako zbiornika przeciwpowodziowego, ponieważ jego funkcja i wygląd nie będą w takim przypadku takie, jakie posiadał w przeszłości [...]. Akcentowała również, że kwestia renowacji zbiornika została już wcześniej uzgodniona ze służbami konserwatorskimi ( postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2007 r. nr [...] k. 14) i to w tym kontekście organ odwoławczy winien zająć stanowisko a nie ograniczać się jedynie do przytoczenia przepisu ustawy wprowadzającego obowiązek uzyskiwania przez stronę pozwolenia konserwatora zabytków na dokonanie prac budowlanych na terenie zabytkowym. W ocenie Sądu również nie została dokładnie wyjaśniona kwestia związana z faktem, że w 1989 r. organy służb konserwatorskich nie uznały za celowe objęcie ochroną, obecnie objętego wpisem terenu, choć dwadzieścia lat, jakie minęło od tamtej daty, z pewnością nie wpłynęło pozytywnie na sporny teren. Wypowiedzenie się jedynie, że nie ma przeszkód ( należy domyślać się, że chyba w sensie prawnym) by obecnie rozszerzyć ochronę konserwatorską również na [...], nie wyjaśnia zagadnienia w sytuacji, gdy strona postępowania kwestionuje zasadność materialnoprawną wpisu, czyli kwestionuje prawidłowość uznania tego terenu za zabytek – w rozumieniu przepisów ustawy. W związku z powyższym – w ocenie Sądu orzekającego – Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wydając zaskarżoną decyzję, która formalnie miała charakter merytoryczny, w istocie rzeczy jednak nie rozpoznał sprawy po raz drugi – zgodnie z zasada dwuinstancyjności i nie rozpoznał zarzutów zawartych w odwołaniu, czym naruszył nie tylko przepisy kodeksu postępowania administracyjnego ale i przepis art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Godzi się bowiem przypomnieć, iż w poprzednio wydanym wyroku z dnia 4 grudnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie polecił właśnie organowi odwoławczemu merytoryczne rozpatrzenie wniesionego odwołania. Rozpatrując sprawę ponownie organ zatem winien dołączyć przede wszystkim do akt sprawy wspomnianą wyżej Ekspertyzę hydrologiczno-przyrodniczą z 2007 r. i odnieść się w sposób rzeczowy do zarzutów zawartych w odwołaniu. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.