I SA/Wa 2137/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), asesor WSA Anna Milicka-Stojek, Protokolant referent Krzysztof Włoczkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2024 r. sprawy ze skargi P. L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 czerwca 2022 r. nr DNI.rn.626.5.2022 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 10 czerwca 2022 r. nr DNI.rn.626.5.2022 utrzymał w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 14 marca 2022 r. nr SZ.rn.626.1.2020 umarzającą z mocy prawa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Nr 1 Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z 15 czerwca 1949 r. wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstw. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: P. L. wnioskiem z 15 czerwca 1991 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności orzeczenia Nr 1 Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z 15 czerwca 1949 r. orzekającego o przejęciu na własność Państwa określonych w nim przedsiębiorstw. Orzeczenie nacjonalizacyjne było kilkukrotnie kontrolowane przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w trybie art. 156 § 2 k.p.a., a rozstrzygnięcia organu były kontrolowane przez sądy administracyjne. Następnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 14 marca 2022 r. stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Nr 1 Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z 15 czerwca 1949 r. wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zostało umorzone w całości z mocy prawa na mocy art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491). T. L. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ponownie rozpoznając sprawę wskazał, że na mocy art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. art. 156 § 2 k.p.a. otrzymuje brzmienie: "nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia minęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne". W związku z wprowadzeniem nowego brzmienia przywołanego przepisu, w art. 2 pkt 2 ustawy nowelizacyjnej, ustawodawca przyjął, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Z powyższej regulacji wynika zatem, że z dniem wejścia w życie przepisów ustawy, do pozostających w toku postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracyjny stosuje przepisy k.p.a. z uwzględnieniem zmian wprowadzonych tą ustawą, natomiast postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji z mocy prawa podlegają umorzeniu. Konstrukcja regulacji oznacza zmianę prawa w toku postępowania, co nie jest niczym nadzwyczajnym i jest stosowane przez ustawodawcę w wielu aktach prawnych. W tej sytuacji zadaniem organu prowadzącego postępowanie w sprawie twierdzenia nieważności decyzji jest zbadanie jedynie przesłanki 30-letniego upływu czasu (wyrok WSA w Warszawie z 20 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2676/21). Prawidłowo zatem Minister ustalił, że stwierdzone w rozpoznawanej sprawie okoliczności wyczerpują przesłanki ustalone w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej, upoważniając organ do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Organ nadzoru zaznaczył, że postępowanie administracyjne w sprawie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z 15 czerwca 1949r . zostało wszczęte w oparciu o wniosek z 15 czerwca 1991 r. (wpływ do organu 8 lipca 1991 r.). Za datę ogłoszenia zaskarżonego orzeczenia należy uznać dzień 15 czerwca 1949 r., tj. dzień ukazania się Monitora Polskiego z 15 czerwca 1949 r. (M.P. z 1949 r., Nr 41, poz. 573), w którym decyzja ta została opublikowana. Wszczęcie postępowania nastąpiło zatem z upływem trzydziestu lat od dnia ogłoszenia decyzji, pozostając niezakończonym w dniu wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej. To zaś obligowało Ministra do stwierdzenia, w drodze decyzji, że postępowanie administracyjne z dniem 16 września 2021 r. podlega umorzeniu z mocy prawa. Oznacza to brak możliwości załatwienia sprawy poprzez wydanie merytorycznej decyzji. Na potwierdzenie stanowiska organ przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2695/21. P. L. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z 14 marca 2022 r. błędną wykładnię, a - co za tym idzie - niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z dnia 11 sierpnia 2021 r. polegające na przyjęciu, że (cyt.) "Skoro wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego Nr 1 z dnia 15 czerwca 1949 r. nastąpiło po upływie 30 lat od doręczenia (ogłoszenia) kwestionowanej decyzji, to postępowanie administracyjne z dniem 16 września 2021 r. podlega umorzeniu z mocy prawa. Oznacza to brak możliwości załatwienia sprawy poprzez wydanie merytorycznej decyzji. Tym samym postępowanie jest bezprzedmiotowe, co uzasadnia wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w całości." (vide uzasadnienie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 14 marca 2022 r., str. 5 ostatni akapit), gdy tymczasem przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, zawiera istotny wymóg (warunek) niezakończenia postępowania przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją, który w niniejszej sprawie został spełniony przez wydanie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi ostatecznej decyzji z 15 października 2018 r. utrzymującej w mocy decyzję tego organu z 13 lipca 2018 r. o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Nr 1 Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z 15 czerwca 1949 r. W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z 14 marca 2022 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zdaniem Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie znajdował zastosowanie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491) - zwanej dalej "ustawą zmieniającą". Ustawa ta weszła w życie 16 września 2021 r. Zgodnie ze wskazanym przepisem postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Orzeczeniem nr 1 z dnia 15 czerwca 1949 r. Minister Przemysłu Rolnego i Spożywczego orzekł o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstw: 1) [...] w L., który stanowił własność O. L. i Spółki (wraz z lodownią przy ul. [...] oraz słodownią przy ul. [...], która stanowiła własność A. S. i S-ki) 2) [...] w L., która stanowiła własność A. S. i Spółki 3) [...] w L., która stanowiła własność J. K. i Spółki. Ogłoszenie powyższego orzeczenia nastąpiło z dniem 15 czerwca 1949 r. tj. w dniu ukazania się Monitora Polskiego z 15 czerwca 1949 r. nr 41, pozycja 573 , w którym zostało opublikowane. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości fakt, że wniosek o stwierdzenie nieważności omawianego orzeczenia zgłoszony 8 lipca 1991 r. nie został rozpoznany do dnia wejścia w życie wskazanej wyżej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem. Wbrew stanowisku skargi decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 lipca 2018r.a następnie 15 października 2018r. zostały wyeliminowane z obrotu prawnego mocą wyroku tutejszego Sądu z 6 września 2019r. sygn. akt. I SA/Wa 2274/18. Powyższe oznacza zatem, że organ prawidłowo zastosował art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej. Z treści skargi wynika, że Skarżący ma poczucie krzywdy, uważa, że postępowanie powinno by kontynuowane, zarzuca organom naruszenie przepisów Konstytucji RP. Argumenty skargi wskazywane przez Skarżącego pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia dokonanego w sprawie. Analizując ,w ich kontekście, okoliczności faktyczne zaistniałe w sprawie, Sąd uznał za potrzebne rozważenie ewentualnego naruszenia przez art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, przepisów art. 2, art. 21, art. 64 ust.1 i 2 oraz art. 77 ust.1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa i prawa, zasady równości, zasady ochrony prawa własności, zasady wynagradzania szkód wyrządzonych przez niezgodne z prawem działanie organów władzy publicznej oraz reguły nieretroakcji. Argumenty skargi muszą być, zdaniem Sądu, rozpatrywane w powiązaniu z argumentami zawartymi w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że dokonana nowelizacja prawa miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62). Wyrokiem tym Trybunał uznał, że 156 § 2 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W treści uzasadnienia wyroku Trybunał wskazał, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni156 § 2 k.p.a. w związku z 156 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany wówczas w 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. To bowiem ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych. Art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej stanowi rozwiązanie ustawodawcze wskazanego wyżej problemu. Jego treść podyktowana jest założeniem, że dochodzenie praw przez obywatela nie ma charakteru absolutnego. W porządku prawnym od dawna nie jest kwestionowana konieczność ograniczenia czasowego w dochodzeniu praw. Realizują ją m. in. przepisy dotyczące przedawnienia roszczeń, zasiedzenia czy przemilczenia. Ich sens sprowadza się do uregulowania sytuacji gdy uprawniony w określonym przez ustawodawcę czasie przysługujących mu praw nie realizuje i ich nie dochodzi. Ostatecznie ustawodawca, realizując obowiązek wynikający ze stanowiska zaprezentowanego przez Trybunał Konstytucyjny w celu realizacji wskazanych przez ten Trybunał wartości konstytucyjnych, stanął na stanowisku, żeby wszelkie wady kwalifikowane jako "rażące naruszenia prawa" objęte zostały 30-letnim terminem przedawnienia. W uzasadnieniu projektu ustawy (druk: IX.1090)podkreślono, że jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze. Zdaniem ustawodawcy, uzasadnione jest również rozciągnięcie stosowania wprowadzonego ograniczenia na postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. Istotnym jest, że toczące się w dniu 16 września 2021 r. postępowania administracyjne niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem, które w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zostały umorzone z mocy prawa, organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest formalnie "zamknąć" wydaniem orzeczenia, co oznacza , że musi wydać w tej materii deklaratoryjną decyzję administracyjną potwierdzającą umorzenie postępowania z mocy prawa. Odnosząc się do zarzutu niekonstucyjności przyjętego rozwiązania, wobec zastosowania retroaktywności zakwestionowanej normy, Sąd dostrzega, że dla jego subiektywnie postrzegających problem adresatów może ono budzić wątpliwości, co do zgodności z obowiązującą Konstytucją. W szczególności jako naruszające zasadę demokratycznego państwa prawa w powiązaniu z takimi wartościami jak pewność prawa i jego przewidywalność. Analiza problemu prowadzi jednakże do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Trafnie podkreśla się, że acquis constitutionnel dopuszcza możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji. Rozważając kwestię relacji zasady lex retro non agit i zasady ochrony praw nabytych ( wyrok z 15 września 1998 r., K 10/98 oraz wyrok z 8 grudnia 2009 r., SK 34/08) Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie stawał bowiem na stanowisku, że potencjalnie może zaistnieć potrzeba ochrony wartości konstytucyjnych, która będzie uzasadniała odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa, pod warunkiem, że to odstępstwo będzie podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności jego wprowadzenia. Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej w całości aprobuje pogląd, że racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności, zasady zaufania obywatela do państwa, w tym zasady pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP oraz pozostałych zasad wymienionych w skardze mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego. Potrzeba ograniczenia w czasie postępowań nieważnościowych uzasadniona jest faktem, że po upływie kilkudziesięciu latach od dnia wydania kwestionowanych decyzji znacznie utrudniona jest ich weryfikacja wobec niekompletności dostępnych akt. Istotnym jest ponadto, że przed 1980 r. nie funkcjonowało sądownictwo administracyjne. Standardy orzecznictwa administracyjnego były znacznie niższe od obecnych, stanowiły odzwierciedlenie ówczesnych standardów prawnych i społecznych. Z obniżonymi standardami orzecznictwa administracyjnego skorelowane były przesłanki uznania za nieważne decyzji administracyjnych. Ówczesny art. 137 k.p.a. nie przewidywał jako przesłanki uznania decyzji za nieważną wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa jako podstawę nieważności wprowadzono dopiero od marca 1980r. Sąd podziela pogląd zawarty w orzeczeniu tutejszego sądu z 4 kwietnia 2022r. sygn. akt I SA/Wa 3182/21, że ocenianie według obecnych standardów prawnych i orzeczniczych legalności decyzji wydanych w zupełnie innych warunkach prawnych i społecznych, z perspektywy niedookreślonej przesłanki "rażącego naruszenia prawa" przez osoby piastujące stanowiska decyzyjne w organach administracji publicznej wypacza sens nadzoru administracyjnego. W cytowanym wyroku trafnie podniesiono także, że nieograniczona w czasie weryfikacja decyzji administracyjnych generuje ponadto znaczne koszty budżetowe, znacznie angażuje aparat administracyjny oraz sądownictwo i tym sensie jest sprzeczna z interesem publicznym. Ze społecznego punktu widzenia istotna jest także ocena, że wskutek upływu od wydania decyzji administracyjnej kilkudziesięciu lat ich kontrola dokonywana jest z inicjatywy osób, które nie były adresatami tych decyzji i nie dotknęły ich w sposób bezpośredni skutki tych decyzji (np. osoby te nie poniosły uszczerbku ekonomicznego w postaci odebrania im własności nieruchomości). Wskazane argumenty dowodzą , zdaniem sądu, że ustawodawca prawidłowo rozważył kwestię konstytucyjności przyjętego w ustawie zmieniającej rozwiązania prawnego , w szczególności respektując zasadę proporcjonalności i pozostałe zasady Konstytucji RP wymienione w skardze. W realiach tej konkretnej sprawy prymat należało dać zasadzie stabilizacji porządku prawnego wynikającego z indywidualnych aktów administracyjnych, które wywołały skutki wiele lat temu. Zasadę trwałości decyzji ostatecznych uzasadnia zasada bezpieczeństwa prawnego, wywodzona z ogólniejszej zasady demokratycznego państwa prawnego przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP. Trwałość decyzji wynika też z domniemania jej zgodności z prawem, a więc z - przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP - zasady praworządności. Powyższe przesądza, że kwestionowane w skardze rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej - w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 2 art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust.2 a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu swojego wniosku Rzecznik podniósł, że jego zastrzeżenia budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku. Powyższe oznacza, że w przypadku gdy Trybunał Konstytucyjny uzna, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, to w takim przypadku strona będzie mogła żądać wznowienia niniejszego postępowania administracyjnego w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stosownie do treści art. 145 a k.p.a. Zdaniem Sądu organ administracji prawidłowo zastosował zatem w sprawie obowiązujące przepisy prawa, co do których obowiązuje zasada domniemania ich konstytucyjności. Biorąc pod uwagę powyższe i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.