I SA/Wa 2138/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referent Agnieszka Bieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2011 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. i umorzył postępowanie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. orzekającą o nabyciu przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym położonej w Dzielnicy B., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz o ustaleniu odszkodowania za dokonane wywłaszczenie, a także o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do złożenia tak ustalonej kwoty odszkodowania do depozytu sądowego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Nieruchomość położona w Dzielnicy B., obręb [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisana w księdze wieczystej nr [...], jako współwłasność A. i I. W. na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 2004 r. przeznaczona została pod budowę drogi ekspresowej [...] - II etap realizacji na odcinku węzeł "[...]" - węzeł "[...]". Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. Wojewoda [...] orzekł o nabyciu przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, położonej w Dzielnicy B., obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej [...] - II etap realizacji na odcinku węzeł "[...]" - węzeł "[...]" oraz ustalił odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości [...] zł, a także zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do złożenia tak ustalonej kwoty odszkodowania do depozytu sądowego na okres 10 lat. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 27 czerwca 2006 r. Pismem z dnia 16 czerwca 2008 r. (nadanym w placówce pocztowej w dniu 17 czerwca 2008 r.) A. W. wniósł, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, do Wojewody [...] o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2008 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. uchylił decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. oraz orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej [...] - II etap realizacji na odcinku węzeł "[...]" węzeł "[...]", położonej w Dzielnicy B., obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [.] ha oraz ustalił odszkodowanie za dokonane wywłaszczenie w wysokości [...] zł na rzecz A. i I. W., a także zobowiązał do wypłaty tak ustalonego odszkodowania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja będzie podlegała wykonaniu. Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zarzucając Wojewodzie [...] błędne ustalenie kwoty należnego odszkodowania poprzez oparcie się na wadliwie sporządzonym operacie szacunkowym. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że A. W. swój wniosek z dnia 16 czerwca 2008 r. o wznowienie postępowania oparł na przesłance wynikającej z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa i na tej też podstawie postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2008 r. Wojewoda [...] wznowił postępowanie zakończone decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. Zdaniem Ministra, niezrozumiałe jest zatem oparcie przez Wojewodę [..] zaskarżonej decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. na przesłance wznowienia postępowania opisanej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, choćby z tego względu, że zgodnie z art. 147 Kpa wznowienie postępowania z tej przyczyny może nastąpić tylko na żądanie strony, zaś w aktach niniejszej sprawy brak jest stosownego wniosku. Rozpatrując kwestię dochowania przez A. W. miesięcznego terminu wynikającego z art. 148 § 1 Kpa, a dotyczącego wznowienia postępowania na wskazanej we wniosku podstawie z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa Minister wskazał, że zgodnie z art. 148 § 1 Kpa, podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania . Minister zaznaczył, że w złożonym wniosku A. W. jako podstawę wznowienia postępowania wskazał fakt, że postanowieniem z dnia [...] września 2005 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy dla W. stwierdził o nabyciu w drodze zasiedzenia przedmiotowego gruntu przez A. i I. W. wobec czego stan prawny nieruchomości w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej był uregulowany. Wskazano również, że w dniu [...] marca 2006r. Sąd Rejonowy dla W. założył dla przedmiotowej nieruchomości księgę wieczystą nr [...]. Organ odwoławczy zauważył, że A. W. o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania dowiedział się najpóźniej w dniu uprawomocnienia się postanowienia Sądu Rejonowego dla W. o zasiedzeniu przedmiotowego gruntu czyli w dniu 21 września 2005 r. Tym samym miesięczny termin na wznowienie postępowania zakończonego wydaniem przez Wojewodę [...] decyzji nr [...] upłynął w dniu [...] października 2005 r. Wobec tego wniosek A. W. z dnia 16 czerwca 2008r. (nadany w dniu 17 czerwca 2008r.) został złożony po upływie terminu wskazanego w art. 148 § 1 Kpa, a zatem Wojewoda [...] na podstawie art. 149 § 3 Kpa winien odmówić wznowienia postępowania. Od decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] A. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 105 § 1 Kpa poprzez bezzasadne uchylenie decyzji organu pierwszej i umorzenie postępowania w pierwszej instancji oraz uznanie, że postępowanie wznowieniowe stało się bezprzedmiotowe. W skardze skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ odwoławczy; 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych; 3) przyznanie skarżącemu prawa pomocy, w zakresie całkowitego zwolnienia od kosztów sądowych. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że z zaskarżoną decyzją Ministra Infrastruktury nie można się zgodzić. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa jednym z rozstrzygnięć organu odwoławczego może być uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie takie winno nastąpić, jeżeli organ pierwszej instancji, pomimo istnienia przesłanek, nie umorzył postępowania zgodnie z treścią art. 105 § 1 Kpa. Skarżący uważa, że wobec nie wystąpienia w toku postępowania w pierwszej instancji przesłanki, która czyniła by je bezprzedmiotowym, brak było podstaw do jego umorzenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 105 § 1 K. Postępowanie toczyło się w związku z postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. o wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] wydaną w przedmiocie wywłaszczenia spornej nieruchomości i złożenia kwoty odszkodowania do depozytu sądowego. Postanowienie to nie zostało skutecznie zaskarżone przez żadną ze stron w formie zażalenia. Do dnia dzisiejszego skutecznie funkcjonuje w obrocie prawnym. Po dacie wydania tego postanowienia nie zaszła żadna okoliczność powodująca bezprzedmiotowość postępowania w pierwszej instancji. Postępowanie to zostało przeprowadzone zgodnie z treścią art. 149 § 2 Kpa oraz art. 151 § 1 Kpa. Zdaniem skarżącego, przepis art. 151 § 1 Kpa nie przewiduje możliwości umorzenia postępowania bez wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia o wznowieniu postępowania. W opisanej sytuacji zaskarżona decyzja Ministra zapadła z oczywistym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 105 § 1 Kpa. Skarżący zauważył, że w pierwszej instancji nie zapadła nigdy decyzja kończąca wznowione postępowanie rozstrzygnięciem opartym na art. 151 § 1 Kpa, odnosząca się do podstawy prawnej wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Ponadto postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. o wznowieniu postępowania nie odnosi się do tego, czy zostało wydane na wniosek, czy też z urzędu. Pismo A. W. z dnia 16 czerwca 2008 r. winno obligować Wojewodę [...] nie tylko do rozpatrzenia przesłanek wznowienia postępowania na wniosek, ale również z urzędu. Jak słusznie zauważono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wznowienie postępowania z urzędu może nastąpić bez względu na termin wskazany w art. 148 § 1 Kpa. Na potrzebę wznowienia postępowania z urzędu Minister Infrastruktury wskazywał również w uzasadnieniu swojego postanowienia z dnia 15 maja 2008 r. o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Wojewody z dnia [...] kwietnia 2006 r. oraz w swojej decyzji z dnia [...] maja 2008 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] kwietnia 2006 r. Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, właścicielom nieruchomości należy się "słuszne odszkodowanie" za wywłaszczoną nieruchomość. Na mocy kwestionowanej decyzji Minister Infrastruktury usiłuje zwolnić Skarb Państwa od konstytucyjnego obowiązku wypłaty odszkodowania, posługując się bezzasadnymi wybiegami i pretekstami formalnymi. W ocenie skarżącego, organy administracji winny dążyć z własnej inicjatywy do niezwłocznego załatwienia sprawy w sposób zgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP (wypłata odszkodowania do rąk współwłaścicieli ujawnionych w księdze wieczystej nieruchomości) nawet po wydaniu przez Sąd Okręgowy w W. postanowienia prawomocnie oddalającego wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg i Autostrad o złożenie kwoty odszkodowania do depozytu sądowego. Skarżący podał, że z wnioskodawcą nie został nawiązany żaden kontakt w sprawie wypłaty odszkodowania. Korespondencja dotycząca spornej nieruchomości nadal toczyła się pomiędzy organami administracji oraz Generalną Dyrekcją Dróg i Autostrad. Do wnioskodawcy kierowano wyłącznie korespondencję związaną z wnoszonymi przez niego środkami prawnymi. Skarżący zaznaczył, że w chwili wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. stan prawny spornej nieruchomości był już uregulowany zgodnie z treścią jawnej i powszechnie dostępnej księgi wieczystej, założonej dla spornej nieruchomości w dniu 13 marca 2006 r. Wojewoda [...] nie zapoznał się z treścią księgi wieczystej przed wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. O fakcie założenia tej księgi nie został również poinformowany przez Generalną Dyrekcję Dróg i Autostrad. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. W pierwszej kolejności należy wskazać, że postępowanie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. było wszczęte przez Wojewodę [...] na wniosek A. W. z dnia [...] czerwca 2008 r., co wynika z uzasadnienia postanowienia z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...]. O tym, że postępowanie wznowieniowe było prowadzone na wniosek strony świadczy również treść pisma Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] , w którym organ wyraźnie powołuje się na wniosek z dnia 16 czerwca 2008 r. wzywając pełnomocnika skarżącego do przedłożenia odpisu z Kw nr [...]. Treść decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] również nie pozostawia wątpliwości, co do tego, że organ pierwszej instancji wydał decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 Kpa w sprawie prowadzonej na wniosek A. W. Na stronie 2 uzasadnienia tej decyzji organ stwierdził "Po rozpatrzeniu wniosku o wznowienie postępowania, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należy stwierdzić, co następuje". Sąd podziela stanowisko Ministra Infrastruktury, że w niniejszej sprawie Wojewoda [...] w istotny sposób naruszył art. 151 § 1 pkt 2 Kpa, ponieważ rozpoznając niedopuszczalny wniosek o wznowienie postępowania winien odmówić wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 Kpa. Poza sporem jest bowiem, że wniosek A. W. o wznowienie postępowania oparty został na podstawie wznowienia opisanej w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Z treści wniosku wynika, że w sprawie wyszedł na jaw nowy, istotny dla sprawy i nieznany organowi dowód w postaci postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] września 2005 r., sygn. akt [...], w którym Sąd orzekł nabyciu przez I. i A. małżonków W. z dniem 11 grudnia 1992 r. przedmiotowego gruntu przez zasiedzenie oraz że w sprawie ujawniła się nowa, istotna dla sprawy i nieznana organowi okoliczność dotycząca założenia w dniu 13 marca 2006 r. dla działki nr [...] księgi wieczystej nr [...], co świadczy o tym, że postępowanie o nabycie gruntu wszczęte w 2005 r. nie mogło się toczyć w stosunku do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, a odszkodowanie za wywłaszczenie winno być ustalone na rzecz I. i A. małżonków W., a nie złożone do depozytu sądowego. Trafnie zwraca uwagę Minister Infrastruktury, że w przypadku oparcia wniosku o wznowienie o przepis art. 145 § 1 pkt 5 Kpa podanie o wznowienie postępowania należy wnieść w terminie jednego miesiąca, od dnia w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 Kpa). Z uzasadnienia postanowienia o wznowieniu postępowania wynika natomiast, że Wojewoda [...] wznawiając postępowanie nie poczynił żadnych ustaleń, co do zachowania przez skarżącego terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Tymczasem z akt sprawy wynika, że o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania A. W. wiedział już w sierpniu 2007 r., co wynika z treści jego wniosku z dnia 23 sierpnia 2007 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...], w którym powołuje się na postanowienie Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] września 2005 r., sygn. akt [...] oraz fakt założenia dla działki nr [...] księgi wieczystej. Skoro zatem wniosek o wznowienie postępowania nosi datę 16 czerwca 2008 r., to oczywistym jest, że wniosek ten był niedopuszczalny, ponieważ skarżący znacznie przekroczył termin, o którym mowa w art. 148 § 1 Kpa. Rację ma również Minister Infrastruktury twierdząc, że Wojewoda [...] naruszył przepis art. 151 § 1 pkt 2 Kpa, skoro, organ prowadził postępowanie, co do przyczyny wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa i stwierdził jej istnienie, mimo, że strona jako podstawę wznowienia podawała przepis art. 145 § 1 pkt 5 Kpa i w oparciu o tę podstawę Wojewoda [...] wznowił postępowanie wywłaszczeniowe. Wobec tego Minister Infrastruktury, stwierdzając na etapie postępowania odwoławczego uchybienie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 2 Kpa i uchylił decyzję organu pierwszej instancji oraz umorzył postępowanie prowadzone przed tym organem. Nie można się zgodzić ze skarżącym, że w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja Ministra została wydana z oczywistym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 Kpa. Wbrew temu co twierdzi skarżący brak uchylenia przez organ odwoławczy postanowienia o wznowieniu postępowania nie stał na przeszkodzie skasowaniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania wznowieniowego. Sąd zwraca uwagę, że postanowienie o wznowieniu postępowania jest tylko aktem procesowym nie rozstrzygającym sprawy wznowienia postępowania, a jedynie wszczynającym to postępowanie i wywierającym jedynie skutki procesowe dla sprawy o wznowienie postępowania, a nie dla sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Postanowienie to nie jest zaskarżalne, a jego legalność może być przedmiotem badania przez organ drugiej instancji jedynie przy rozstrzyganiu o legalności decyzji wydanej w trybie art. 151 Kpa. W przypadku zatem, gdy organ wszczął postępowanie w sprawie wznowienia, wydając postanowienie o wznowieniu postępowania, mimo braku dopuszczalności wznowienia, winien umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1978/06, opubl. CBOSA). Uszło uwadze skarżącego, że wyeliminowanie przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie postanowienia o wznowieniu uniemożliwiało by jego umorzenie, ponieważ można umorzyć jedynie takie postępowanie wznowieniowe, które wcześniej zostało wszczęte w drodze postanowienia (art. 149 § 1 Kpa). Sąd nie podziela też argumentacji skargi w zakresie, w jakim skarżący twierdzi, że w niniejszej sprawie nie została wydana decyzja organu pierwszej instancji na podstawie art. 151 § 1 Kpa, odnosząca się do podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] wydał decyzję jako organ pierwszej instancji w postępowaniu wznowionym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], która podlegała ocenie Ministra Infrastruktury w postępowaniu odwoławczym. Faktem jest natomiast to, że Wojewoda [...] wydał swą decyzję dnia [...] lutego 2010 r. błędnie w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Nie znaczy to jednak, że w sprawie o wznowienie postępowania nie została wydana decyzja organu pierwszej instancji, ponieważ powyższa decyzja, mimo, że wadliwa, rozstrzygnęła o losach wniosku A. W. z dnia 16 czerwca 2008 r. Zgodzić należy się ze skarżącym, że w niniejszej sprawie wszczęciu przez Wojewodę [...] postępowania wznowieniowego z urzędu w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 5 Kpa nie stoi na przeszkodzie wymóg dopuszczalności wznowienia postępowania określony w art. 148 § 1 Kpa. Trzeba jednak zaznaczyć, że z treści art. 147 Kpa wynika, iż wznowienie postępowania z urzędu przez organ jest jego prawem. Oznacza to, że organ nie ma obowiązku wszczynać postępowania w każdej prawomocnie zakończonej sprawie celem sprawdzenia, czy nie zachodzą postawy do wznowienia. Obowiązek wznowienia ma natomiast miejsce w razie znalezienia przyczyny wznowienia (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2791/00, LEX nr 83816). Organ ma natomiast obowiązek wszczęcia postępowania wznowieniowego z urzędu, jeżeli prokurator wniesie sprzeciw, którego podstawą będzie naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 5 Kpa (art. 184 § 1 i 2, art. 186 Kpa). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.