I SA/Wa 214/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Gabriela Nowak WSA Monika Sawa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi L. M. na postanowienie Ministra Rozwoju z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę. Minister Rozwoju (dalej jako "Minister" lub "organ") postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. nr [...], po rozpoznaniu zażalenia T. M., uchylił postanowienie Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda") z [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania. Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda decyzją z [...] lutego 2016 r. nr [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi [...][...] od węzła "[...]" (bez węzła) do węzła "[...]. Zadanie [...] węzeł "[...]" (bez węzła) - węzeł "[...]" w km [...] - [...]". Decyzja ta objęła m.in. nieruchomość położoną w gminie [...], obrębie [...]-[...], oznaczoną jako projektowana dz. nr [...] o pow. [...] ha. Zawiadomieniem z [...] kwietnia 2016 r. Wojewoda zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość. L. M. (dalej jako "skarżąca") pismem z [...] stycznia 2017 r. wystąpiła o zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za dz. nr [...], wskazując na toczące się przed Sądem Rejonowym w [...], [...] Wydział Cywilny postępowanie w sprawie zniesienia współwłasności tej nieruchomości. Wojewoda postanowieniem z [...] stycznia 2017 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2016 r. poz. 23), powoływanej dalej jako "K.p.a.", zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zniesienia współwłasności ww. działki będzie mieć istotny wpływ na postępowanie prowadzone w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (wówczas Dz.U. z 2015 r. poz. 2031), powoływanej dalej jako "specustawa". W zażaleniu na powyższe postanowienie T. M. wskazał, że brak było podstaw do uznania, że postępowanie o zniesienie współwłasności prowadzone przez Sąd Rejonowy w [...] pod sygn. akt [...] stanowi zagadnienie wstępne w niniejszej sprawie, bowiem kwestia ta nie ma związku z rozstrzygnięciem w zakresie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. W ocenie wnoszącego zażalenie, brak jej materialnoprawnego związku pomiędzy tymi postępowaniami. Minister postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. uchylił postanowienie Wojewody z [...] stycznia 2017 r. i zauważył, że pod pojęciem zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia określonego zagadnienia przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi więc istnieć bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Dopiero wówczas określone zagadnienie ma charakter prejudycjalny w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Organ zauważył dalej, że zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 1 specustawy, nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Wobec powyższego, odszkodowanie może otrzymać tylko ten, komu przysługiwało określone prawo rzeczowe w dniu, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość w dniu wydania decyzji Wojewody z [...] lutego 2016 r. nie posiadała urządzonej księgi wieczystej. Natomiast w ewidencji gruntów jako jej właściciele ujawnieni są L. M. i T. M. na podstawie postanowień Sądu Rejonowego w [...],[...] Wydział Cywilny w przedmiocie uwłaszczenia oraz stwierdzenia nabycia spadku (sygn. akt [...],[...] oraz [...]). To zatem ww. osoby z dniem wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej były współwłaścicielami nieruchomości stanowiącej dz. nr [...] po [...] części każde z nich. Minister wskazał, że z akt sprawy wynika, że w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, w Sądzie Rejonowym w [...] pod. sygn. akt [...] toczyło się postępowanie z wniosku L. M. o zniesienie współwłasności tej nieruchomości z udziałem T. M.. W toku postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania Wojewoda dwukrotnie (tj. [...] lipca 2016 r. oraz [...] października 2016 r.) zwracał się do ww. Sądu o udzielenie informacji, na jakim etapie jest ww. postępowanie. Sąd nie udzielił jednak odpowiedzi. Podobnie strony postępowania nie przedłożyły rozstrzygnięcia sądu w przedmiocie zniesienia współwłasności. Do dnia wydania zaskarżonego postanowienia nie przedstawiono więc żadnego dokumentu, który zmieniałby stan prawny nieruchomości. Zdaniem Ministra, brak jest ponadto bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy ustaleniem przez Wojewodę odszkodowania za przedmiotową działkę, a rozstrzygnięciem sprawy w przedmiocie zniesienia współwłasności ww. nieruchomości. Wbrew twierdzeniom Wojewody, możliwym było więc rozstrzygniecie sprawy w przedmiocie ustalenia odszkodowania w oparciu o znajdujące się w aktach postanowienia Sądu Rejonowego w [...] w przedmiocie uwłaszczenia oraz stwierdzenia nabycia spadku po zmarłych S. M. i Z. M., z których wynika, że współwłaścicielami nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej byli L. M. i T. M. po [...] części każde z nich. Minister zauważył na koniec, że z uwagi na fakt, że decyzja z [...] lutego 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna z dniem [...] stycznia 2017 r., Wojewoda w podjętym postępowaniu winien ustalić, czy w okresie pomiędzy wydaniem zaskarżonego postanowienia z [...] stycznia 2017 r. a ustatecznieniem się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nastąpiły zmiany w stosunkach własnościowych nieruchomości. Okoliczność ta może mieć bowiem wpływ na ustalenie kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymania odszkodowania. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe postanowienie skarżąca wniosła o jego uchylenie zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 97 § 1 pkt 4, art. 99 i art. 100 K.p.a. poprzez nieuzasadnione uchylenie postanowienia zawieszającego postępowanie odszkodowawcze w sytuacji, gdy nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie, w tym poprzez zaniechanie uzyskania informacji z Sądu Rejonowego w [...], na jakim etapie jest sprawa, tym bardziej, że jak wynika ze złożonego wniosku o zniesienie współwłasności i wniosku o zasiedzenie, zmianie ulegną podmioty uprawnione do uzyskania odszkodowania, zaś w sprawie cywilnej złożono wniosek o wydanie postanowienia wstępnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawieszenie postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W poddanym kontroli Sądu postanowieniu, Minister uznał, że wydanie rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą w trybie specustawy, nie zależy od uprzedniego zakończenia postępowania toczącego się przed Sądem Rejonowym w [...] dotyczącego zniesienia współwłasności tej nieruchomości. W konsekwencji organ uchylił postanowienie Wojewody z [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania odszkodowawczego. Z tym stanowiskiem nie zgodziła się skarżąca podnosząc, że kwestia zniesienia współwłasności ww. działki stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zauważyć trzeba, że Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje pojęcia zagadnienia wstępnego, ale w myśl utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, zagadnieniem wstępnym jest takie postępowanie, którego wynik ma bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Oznacza to sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, którego ocena może być przedmiotem odrębnego postępowania. Przyjmuje się przy tym, że pomiędzy rozstrzygnięciem zapadłym przed sądem lub innym organem, a rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej musi zachodzić stosunek zależności, co oznacza, że sprawa administracyjna może zostać rozstrzygnięta na różne sposoby - w zależności od tego, jakie rozstrzygnięcie wyda sąd lub inny organ (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 8 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 49/08, LEX nr 499886). W ocenie Sądu, taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Analiza akt administracyjnych potwierdza bowiem prawidłowość stanowiska Ministra, że w sprawie nie zaistniało zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż na wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, nie ma wpływu toczące się przed Sądem Rejonowym w [...] postępowanie w przedmiocie zniesienia współwłasności nieruchomości. Zauważyć należy, że zgodnie art. 12 ust. 4 pkt 1 specustawy, nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W konsekwencji odszkodowanie za przejętą nieruchomość przysługuje podmiotowi, który posiadał określone prawo rzeczowe w dniu, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że dz. nr [...] objęta została decyzją z [...] lutego 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która uzyskała walor ostateczności z dniem [...] stycznia 2017 r. W dniu wydania decyzji Wojewody z [...] lutego 2016 r. nie posiadała ona urządzonej księgi wieczystej. Natomiast w ewidencji gruntów jako jej właściciele ujawnieni są L. M. i T. M. na podstawie postanowień Sądu Rejonowego w [...],[...] Wydział [...] w przedmiocie uwłaszczenia oraz stwierdzenia nabycia spadku (sygn. akt [...],[...] oraz [...]). W tej sytuacji prawidłowo Minister uznał, że to właśnie ww. osoby z dniem wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej były współwłaścicielami nieruchomości stanowiącej dz. nr [...] po [...] części każde z nich. Konieczne jest jednak dodatkowe ustalenie przez Wojewodę, czy stan ten uległ zmianie na dzień uzyskania przez tę decyzję waloru ostateczności, tj. na datę [...] stycznia 2017 r. Zdaniem Sądu, w warunkach przedmiotowej sprawy powzięcie przez organ informacji o wystąpieniu przez skarżącą do sądu o zniesienie współwłasności przedmiotowej nieruchomości, nie niweczy skutków wynikających z wpisów prawa własności istniejących w ewidencji gruntów, tym bardziej, że do dnia rozpoznania skargi w niniejszej sprawie, do akt nie przedłożono prawomocnego rozstrzygnięcia sądu w tym przedmiocie, a w konsekwencji nie sposób uznać, aby uległ zmianie krąg osób uprawnionych do uzyskania odszkodowania. W świetle powyższych rozważań przyjąć należy, że w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa, rozstrzygnięcie sądu powszechnego w postępowaniu w przedmiocie zniesienia współwłasności nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Wydanie wyroku przez sąd powszechny w ww. sprawie w żadnym stopniu nie warunkuje rozstrzygnięcia w sprawie odszkodowania. Nie występuje zależność pomiędzy sprawą cywilną, a niniejszym postępowaniem administracyjnym polegająca na tym, że bez uzyskania wyroku w sprawie cywilnej organ nie jest władny procedować w sprawie odszkodowania. Wręcz przeciwnie, będąc związany treścią postanowień Sądu Rejonowego w [...], [...] Wydział Cywilny w przedmiocie uwłaszczenia oraz stwierdzenia nabycia spadku (sygn. akt [...],[...] oraz [...]), ma ustalony i wyjaśniony stan prawny nieruchomości. Reasumując Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie sposób doszukać się naruszenia przez Ministra wskazywanych w skardze przepisów prawa procesowego. Organ rzetelnie ocenił materiał dowodowy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi kierował się przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia oraz uzasadnił swoje orzeczenia (art. 107 § 1 i 3 K.p.a.). Prawidłowo również uznał, że w niniejszej sprawie nie zaistniało zagadnienie wstępne, które skutkowało zawieszeniem postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., czego konsekwencją było uchylenie postanowienia Wojewody z [...] stycznia 2017 r. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ww. ustawy, które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.