I SA/Wa 214/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 września 2023 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2022 r. nr KOC/5599/Go/22 w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. Zaskarżoną w rozpoznawanej sprawie decyzją z dnia 6 grudnia 2022 r. nr KOC/5599/Go/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, powoływanej dalej jako k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 22 sierpnia 2022 r. nr 6/2022 odmawiającą M. S. przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W., przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przyczyną wydania przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzji odmownej było stwierdzenie, iż współużytkownikiem wieczystym nieruchomości będącej przedmiotem sprawy jest Skarb Państwa, co w świetle art. 1 ust. 4 w związku z art. 1 ust. 1a pkt 2 oraz ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. 2019 r., poz. 1314, powoływanej dalej jako ustawa o przekształceniu) wyklucza możliwość wydania decyzji zgodnie z wnioskiem. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy przytoczył przepisy ustawy o przekształceniu i wyjaśnił, że w okolicznościach niniejszej sprawy z wnioskiem o przekształcenie wystąpiły m.in. osoby będące spadkobiercami użytkowników wieczystych, którzy prawo użytkowania uzyskali po dniu 13 października 2005 r., przy czym źródłem tego prawa były przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Wnioskodawcy są zatem objęci hipotezą przepisu art. 1 ust. 4 ustawy o przekształceniu. Istotą sporu jest zatem to, czy osoba prawna - Skarb Państwa należy do "osób", o których mowa w art. 1 ust. 4. Kolegium powołało się następnie na treść uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 615/16, który został wydany w niemal tożsamym stanie faktycznym. W wyroku tym NSA stwierdził, że nie ulega wątpliwości, iż art. 1 ust. 1a ustawy o przekształceniu ogranicza krąg podmiotów uprawnionych do wystąpienia z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jedynie do osób fizycznych. Użyty w art. 1 ust. 4 termin "osób", w odniesieniu do art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy w żadnym razie nie dotyczy osób fizycznych i prawnych, ponieważ poprzez odwołanie się w zakresie tzw. gruntów [...] do ust. 1a pkt 2, dotyczy on jedynie osób fizycznych. Organ podniósł, że w całości podziela powyższe stanowisko sądu, i z tej przyczyny uznał decyzję organu I instancji za zgodną z prawem. M. S. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 1 ust. 4 oraz art. 1 ust. 1a pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 1 ust. 2 oraz art. 1 ust. 3 ustawy przekształceniowej, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zakres znaczeniowy wyrażenia "stosuje się również do osób" użytego w przepisie art. 1 ust. 4 ustawy przekształceniowej, obejmuje wyłącznie osoby fizyczne i w konsekwencji uznanie, że uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w trybie przepisów tej ustawy jest wykluczone, pomimo że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości zostało uzyskane wyłącznie przez spadkobierców poprzednich właścicieli nieruchomości na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. po dniu 13 października 2005 r., to jednak w takiej konfiguracji osobowej, że grono wspomnianych spadkobierców obejmuje: 7 osób fizycznych, posiadających łącznie ok. 96% udziałów w prawie użytkowania wieczystego, a także jedną publiczną osobę prawną - Skarb Państwa, posiadający ok. 4% udziałów w prawie użytkowania wieczystego, który znalazł się w tym gronie wyłącznie wskutek zdarzenia losowego, tj. śmierci jednej ze spadkobierczyń poprzednich właścicieli nieruchomości, podczas gdy powyższe stanowi wyraz nieuprawnionego zawężenia znaczenia zwrotu "stosuje się również do osób" użytego w art. 1 ust. 4 ustawy przekształceniowej w formie gramatycznej rzeczownika w liczbie mnogiej oznaczającej wielość przedmiotów, a zatem obejmującej wszystkie osoby, tj. osoby fizyczne, osoby prawne oraz osoby nieposiadające osobowości prawnej (jednostki organizacyjne), 2. art. 1 ust. 4 oraz art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy przekształceniowej w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 2, art. 21, art. 32, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez błędną niekonstytucyjną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że choćby najmniejsze wątpliwości w zakresie interpretacji przepisu prawa wręcz obligują organ administracji publicznej do przyjęcia niekorzystnej jego wykładni prawnej dla obywatela i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji I instancji odmawiającej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności, podczas gdy stosownie do poglądów sądów administracyjnych stosowanie wykładni prokonstytucyjnej przepisów obowiązuje nie tylko sądy, ale też organy administracji publicznej, a żadna z wyżej wymienionych zasad procedury administracyjnej, czy zasad konstytucyjnych nie przemawia za arbitralnym pozbawieniem wszystkich użytkowników wieczystych nieruchomości prawa do nieodpłatnego przekształcenia przysługującego im prawa w prawo własności nieruchomości wyłącznie wobec faktu, że w ich gronie z przyczyn losowych znajduje się także podmiot publiczny, tj. Skarb Państwa ze znikomym udziałem w przedmiotowym prawie wnoszącym zaledwie ok. 4%, 3. art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieodniesienie się w żaden sposób w ramach uzasadnienia zaskarżonej decyzji do zarzutów i argumentów odwołania skarżącego od decyzji I instancji, a ograniczenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji jedynie do przytoczenia pojedynczego poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w wyroku z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. I OSK 615/16, 4. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji I instancji, podczas gdy decyzja ta powinna zostać uchylona, a prokonstytucyjna wykładnia art. 1 ust. 4 oraz art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy przekształceniowej w okolicznościach niniejszej sprawy nie wyklucza wydania pozytywnego rozstrzygnięcia. Biorąc pod uwagę powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, rozważenie uchylenia w całości decyzji I instancji, ewentualnie o zobowiązanie organu do wydania nowej decyzji uchylającej decyzję I instancji w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w każdym przypadku, gdy ustawodawca uznał za konieczne wyodrębnienie konkretnej kategorii osób uprawnionych do żądania przekształcenia uczynił to wprost, definiując te grupy jako osoby fizyczne, osoby prawne oraz spółdzielnie mieszkaniowe. Istotne jest zatem, że w art. 1 ust. 4 ustawy przekształceniowej ustawodawca nie zastosował formuły wyodrębnienia konkretnej kategorii osób uprawnionych do przekształcenia, ale posłużył się zupełnie odmiennym w stosunku do wszystkich pozostałych ustępów art. 1 ustawy wyrażeniem "stosuje się również do osób", co zdaniem skarżącego nie może być traktowane jako przypadkowe. Skarżący podkreślił, że gdyby przyjąć, tak jak to czynią organy, że uprawnienie wywodzone z art. 1 ust. 4 w zw. z art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy przekształceniowej odnosi się wyłącznie do osób fizycznych, wyklucza natomiast z kręgu uprawnionych spadkobiercę ustawowego - Skarb Państwa, art. 1 ust. 4 zawierałby swoistą "pułapkę prawną" pozbawiającą obywateli, i to automatycznie, szczególnego przywileju w postaci prawa do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości we własność wyłącznie wskutek zdarzenia losowego - dojścia do dziedziczenia ustawowego przez Skarb Państwa we współudziale z innymi spadkobiercami. W ocenie skarżącego, kierując się poczuciem szeroko rozumianej sprawiedliwości nie sposób zaakceptować, że wątpliwości organów orzekających dotyczące 4% udziałów w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości przekreślają definitywnie prawo wszystkich pozostałych siedmiu osób do skorzystania z przywileju nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wymaga podkreślenia, że stan faktyczny tej sprawy nie jest sporny między stronami. Skarżący nie kwestionuje, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji prawo użytkowania wieczystego niezabudowanej nieruchomości stanowiącej własność m.st. Warszawy, będącej przedmiotem wniosku o przekształcenie w tej sprawie, przysługiwało skarżącemu, sześciu innym osobom fizycznym oraz Skarbowi Państwa. Udział Skarbu Państwa w prawie użytkowania wieczystego wynosił [...] części, tj. około 4%. Nie jest także sporne, że strony uzyskały prawo użytkowania wieczystego po dniu 13 października 2005 r., zaś będąca przedmiotem wniosku nieruchomość jest niezabudowana. Kwestionowana przez skarżącego jest natomiast dokonana przez organ ocena skutków prawnych wynikających z tak ustalonego stanu faktycznego. Zdaniem organu, okoliczność, że jednym ze współużytkowników wieczystych jest Skarb Państwa (a więc podmiot niebędący osobą fizyczną) wyłącza możliwość skutecznego złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Skarżący stoi zaś na stanowisku, że również osoby prawne (w tym Skarb Państwa) mogą skorzystać z tego uprawnienia. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela w tym zakresie ocenę organu, która znajduje swoje potwierdzenie zarówno w treści przepisów ustawy o przekształceniu, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych. Co do zasady uprawnienie do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przysługuje podmiotom będącym użytkownikami wieczystymi w dniu 13 października 2005 r. Wyjątek od tej zasady ustawodawca wprowadził w art. 1 ust. 4 ustawy przekształceniowej, który stanowi, że przepisy ust. 1a pkt 2 i ust. 2 pkt 1 stosuje się również do osób, które prawo użytkowania wieczystego albo udział w tym prawie uzyskały po dniu 13 października 2005 r. Jak już wskazano, nie jest sporne w tej sprawie, że prawo użytkowania wieczystego współużytkownicy wieczyści uzyskali po dniu 13 października 2005 r., dlatego podstawą żądania przekształcenia nieruchomości w tej sprawie mógł być jedynie art. 1 ust. 1a pkt 2 lub ust. 2 pkt 1 w związku z treścią art. 1 ust. 4 ustawy przekształceniowej. W myśl art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy przekształceniowej, z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, w prawo własności nieruchomości, mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego. Przepis ten dotyczy zatem wyłącznie właścicieli lokali, nie miał on więc zastosowania dla będącej przedmiotem wniosku nieruchomości, skoro była ona niezabudowana. W konsekwencji podstawą żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w realiach rozpoznawanej sprawy mógł być wyłącznie art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy przekształceniowej. Zgodnie z tym przepisem, z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić również osoby fizyczne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Zdaniem Sądu, z jednoznacznej treści przytoczonego przepisu wynika, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na jego podstawie może nastąpić wyłącznie, gdy współużytkownikami wieczystymi są osoby fizyczne. Co istotne, wbrew twierdzeniom skarżącego, art. 1 ust. 4 ustawy nie rozszerza katalogu podmiotów uprawnionych do żądania przekształcenia o inne kategorie niż osoby wymienione w ust. 1a pkt 2. Przepis ten stanowi jedynie wyjątek od zasady, że uprawnionymi do żądania przekształcenia są użytkownicy wieczyści posiadający to prawo w dniu 13 października 2005 r. W dalszym ciągu jednak stosowanie art. 1 ust. 1a pkt 2 ogranicza się jedynie do osób fizycznych. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w powoływanym przez organ wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 615/16 (dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych), w którym NSA podkreślił, że nie ulega wątpliwości, iż art. 1 ust. 1a ustawy przekształceniowej ogranicza krąg podmiotów uprawnionych do wystąpienia z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jedynie do osób fizycznych. Użyty w art. 1 ust. 4 termin "osób", w odniesieniu do art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy przekształceniowej, w żadnym razie nie dotyczy osób fizycznych i prawnych, ponieważ poprzez odwołanie się w zakresie tzw. gruntów [...] do ust. 1a pkt 2, dotyczy on jedynie osób fizycznych. Tym samym wyłączenie ograniczenia czasowego dokonane w art. 1 ust. 4 ustawy dotyczy jedynie osób fizycznych. Stwierdzenie, że intencją ustawodawcy było objecie jak najszerszego, niczym nieograniczonego, kręgu podmiotów w zakresie tzw. gruntów warszawskich nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Twierdzeniu temu przeczy uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 2095). Zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym wyroku stanowisko, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela. Należy ponadto zauważyć, że w myśl art. 2 ust. 1 ustawy przekształceniowej, w przypadku współużytkowania wieczystego z żądaniem przekształcenia występują wszyscy współużytkownicy wieczyści, z zastrzeżeniem ust. 2, który stanowi, że z żądaniem przekształcenia mogą wystąpić współużytkownicy wieczyści, których suma udziałów wynosi co najmniej połowę. Jeżeli co najmniej jeden współużytkownik wieczysty zgłosi sprzeciw wobec złożonego wniosku o przekształcenie, właściwy organ zawiesza postępowanie. W takim przypadku przepis art. 199 Kodeksu cywilnego stosuje się odpowiednio. Jak wynika z powyższego, przepisy ustawy przekształceniowej wymagają dla skutecznego złożenia wniosku o przekształcenie zgody (wyraźnej lub domniemanej) wszystkich współużytkowników wieczystych, bowiem przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dotyczyć będzie całości tego prawa, a nie jedynie jego ułamkowych części. Z tej przyczyny konieczne jest, by wszyscy współużytkownicy wieczyści spełniali kryterium podmiotowe uregulowane w art. 1 ustawy przekształceniowej, od którego uzależnione zostało uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie. W związku z tym, że w niniejszej sprawie jednym ze współużytkowników wieczystych był podmiot niebędący osobą fizyczną brak było możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku o przekształcenie. Zaskarżona decyzja nie narusza zatem wskazywanych w skardze przepisów prawa materialnego i procesowego, w szczególności art. 1 ust. 4, ust. 1a pkt 2 oraz art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., bowiem organ prawidłowo zastosował w niekwestionowanym w tej sprawie stanie faktycznym omawiane przepisy prawa materialnego, a swoje rozstrzygnięcie uzasadnił w sposób umożliwiający poznanie motywów rozstrzygnięcia i jego podstawę prawną. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostają natomiast podnoszone w skardze argumenty związane z wielkością udziału Skarbu Państwa, a także z okolicznościami, w jakich Skarb Państwa stał się współużytkownikiem wieczystym. Ustawa przekształceniowa nie przewiduje bowiem wyjątków od zasady, że przekształcenie na podstawie art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy, stosowanym w związku z treścią art. 1 ust. 4, może nastąpić wyłącznie gdy wszystkimi współużytkownikami wieczystymi (niezależnie od wielkości udziału czy sposobu jego nabycia) są osoby fizyczne. Wpływu na wynik sprawy nie miała także powoływana w skardze okoliczność długiego prowadzenia postępowania przez organ administracji. Sąd w niniejszym postępowaniu badał bowiem jedynie prawidłowość wydania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2022 r., zaś ewentualna przewlekłość lub bezczynność organów w postępowaniu administracyjnym mogły być przedmiotem odrębnej skargi do sądu w tym zakresie. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że Sąd kontrolował zaskarżoną decyzję w oparciu o kryterium legalności, tj. jej zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego, nie mógł zaś kierować się powoływanym przez skarżącego wywołaniem przez decyzję skutków sprzecznych z poczuciem sprawiedliwości. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 tej ustawy.