I SA/Wa 2140/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Bożena Marciniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego 2021 r. sprawy ze skargi L. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia "[...]" 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz L. P. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej SKO lub Kolegium) utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia SKO wskazało, że pismem z [...] czerwca 2020 r. A. B. wniosła o umorzenie kwoty podlegającej zwrotowi z tytułu wypłaconego zasiłku pielęgnacyjnego w okresie od [...] lipca 2011 r. do [...] czerwca 2020 r. Wniosek swój uzasadniła trudną sytuacją materialną, rodzinną i zdrowotną. W dniu [...] czerwca 2020 r. organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania. Kolegium rozpoznając złożone od tego postanowienia zażalenie stwierdziło, że w analizowanej sprawie zachodziła przeszkoda do wszczęcia postępowania zgodnie z art. 61a §1 k.p.a. SKO, odwołując się do treści art. 16 ust. 6-8 i art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), stwierdziło, że organ I instancji nie był uprawniony do wydania w sprawie decyzji o umorzeniu pobranego przez A. B. zasiłku pielęgnacyjnego. Aktualnie na gruncie przepisów art. 16 ust. 6-8 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyłączona jest możliwość wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie świadczeń nienależnie pobranych i ich zwrotu. W konsekwencji organ nie był uprawniony do zastosowania w sprawie przepisów art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, które to przepisy pozwalają na rozpatrzenie żądania strony o umorzenie kwot świadczeń nienależnie pobranych co do istoty. Przepis art. 16 ust. 7 ustawy obliguje Zakład Ubezpieczeń Społecznych do dokonania potrącenia. Organ, który wypłacił zasiłek pielęgnacyjny za ten okres, nie posiada w tym zakresie kompetencji do zwolnienia strony zobowiązanej od obowiązku zwrotu takiego zasiłku. Przepis art. 16 ust. 7 ustawy przekazuje rozliczenie wypłaconego zasiłku pielęgnacyjnego za okres równoczesnego pobierania dodatku pielęgnacyjnego przez stosowne pomniejszenie świadczeń emerytalno-rentowych i przekazanie tej kwoty na rachunek organu właściwego, do kompetencji organów emerytalno-rentowych. Jak dalej podniósł organ, przepisy art. 16 ust. 7 i 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych zostały wprowadzone ustawą nowelizacyjną z dnia 24 lipca 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 1302) i weszły w życie 4 marca 2016 r. W świetle nowelizacji brak jest podstaw prawnych do wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia świadczeń nienależnie pobranych i zobowiązania do ich zwrotu, bowiem potrącenie pobranych tytułem zasiłku pielęgnacyjnego kwot za okres, za który przyznano dodatek pielęgnacyjny, następuje z mocy prawa. Zgoda świadczeniobiorcy na dokonywanie potrąceń nienależnie wypłaconego zasiłku pielęgnacyjnego nie jest wymagana. Rozwiązanie przewidziane art. 16 ust. 7 i 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych miało na celu, jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy nowelizacyjnej, uproszczenie dochodzenia zwrotu należności wynikających z równoczesnego pobierania zasiłku i dodatku pielęgnacyjnego, spełniających podobny cel. Wyjęcie tego rodzaju sytuacji z reżimu ustalania i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, a w konsekwencji i ulg w tym zakresie, było więc świadomym zabiegiem ustawodawczym. Podobne rozwiązanie funkcjonuje na gruncie art. 99 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1508) i w jego zakresie istnieje bogate orzecznictwo sądów administracyjnych, które wskazuje, że zaistnienie sytuacji opisanej w art. 99 ust. 1 ustawy wyłącza możliwość zastosowania art. 104 ust. 4 ustawy odnoszącego się do umorzenia lub odstąpienia od żądania zwrotu określonych należności. Brak zatem możliwości zastosowania przepisu art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych skutkować powinien, zdaniem organu odwoławczego, odmową wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie umorzenia przedmiotowych należności na podstawie 61 a § 1 k.p.a W końcowej części uzasadnienia organ wskazał na zawarte w decyzji przyznającej skarżącej zasiłek pielęgnacyjny, jak i w decyzji ją zmieniającej, pouczenie, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Gdyby skarżąca powiadomiła organ pierwszej instancji o uzyskaniu prawa do dodatku pielęgnacyjnego z chwilą uzyskania prawa do dodatku tj. w 2011 r., to organ już wtedy zaprzestałby wypłaty świadczeń rodzinnych. Skargę na powyższą decyzję SKO złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. B. zarzucając: - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 6-8 oraz 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis art. 16 ww. ustawy wyklucza zastosowanie art. 30 ust. 9 w przedmiocie umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń, która to błędna wykładania w konsekwencji doprowadziła do naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania, w sytuacji, gdy w sprawie nie zachodziła żadna z przesłanek przewidzianych w tym przepisie, - naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 7,art. 7B, art. 10 w zw. z art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadami postępowania administracyjnego, bez przeprowadzenia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przy jednoczesnym braku współdziałania z innymi organami, wadliwe uzasadnienie postanowienia i dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w sposób dowolny, sprzeczny zasadami wiedzy oraz doświadczenia życiowego, - naruszenie art. 127 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 138 k.p.a. w zw. z art. 61a k.p.a. poprzez utrzymanie przez organ II instancji w mocy postanowienia odmawiającego wszczęcia w niniejszej sprawie postępowania wbrew ciążącemu na organie I instancji obowiązkowi ustawowemu do wszczęcia takiego postępowania i rozstrzygnięcia wniosku skarżącej. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest niezasadna. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn" nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednak odmowę wszczęcia postępowania na tej podstawie – jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych - wiąże się z sytuacją, w której zachodzą przyczyny uniemożliwiające uruchomienie i prowadzenie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 14 października 2020 r. II OSK 1622/20, publik CBOSA). Tytułem przykładu można tu wymienić: brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym; gdy żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenie określonych praw; żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej inną decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji. W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy do czynienia mamy z pierwszą z wymienionych przykładowo sytuacji. Żądanie skarżącej dotyczyło umorzenia kwoty podlegającej zwrotowi z tytułu wypłaconego zasiłku pielęgnacyjnego w okresie od [...] lipca 2011 r. do [...] czerwca 2020 r. Okolicznością niesporną w sprawie jest istnienie i kwota należności objętych wnioskiem o umorzenie. Niesporne jest też to, że należność powstała na skutek jednoczesnego pobierania przez skarżącą zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego. W tym miejscu należy wskazać, że od [...] marca 2016 r. obowiązują przepisy upraszczające tryb dochodzenia zwrotu nienależnie pobranych zasiłków pielęgnacyjnych (ustawa z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych; Dz. U. z 2015 r. poz. 1302). Zgodnie z art. 16 ust. 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych osobie, której przyznano dodatek pielęgnacyjny za okres, za który wypłacono zasiłek pielęgnacyjny, Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub inny organ emerytalny lub rentowy, który przyznał dodatek pielęgnacyjny, wypłaca emeryturę lub rentę pomniejszoną o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconego za ten okres zasiłku pielęgnacyjnego i przekazuje tę kwotę na rachunek bankowy organu właściwego. Natomiast ust. 8 stanowi, że przekazanie kwoty odpowiadającej wysokości zasiłku pielęgnacyjnego, o którym mowa w ust. 7, uznaje się za zwrot świadczeń nienależnie pobranych. Z uzasadnienie ustawy nowelizującej z 2015 r. ( druk sejmowy nr 3584) wynika, że zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej na podstawie art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych do dodatku pielęgnacyjnego. Takie rozwiązanie wynika z faktu, że oba świadczenia, zarówno zasiłek pielęgnacyjny, jak i dodatek pielęgnacyjny, spełniają podobny cel. Dodatek pielęgnacyjny ma za zadanie zabezpieczyć środki do życia osobie uprawnionej do emerytury lub renty, która została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat. Nie została jednak przewidziana specjalna procedura dochodzenia kwot nadpłaconych świadczeń, w przypadku gdy przyznany zostanie, za ten sam okres, dodatek pielęgnacyjny, co często ma miejsce w sytuacji, gdy organ rentowy z mocą wsteczną przyznaje rentę lub emeryturę wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym. W powyższym zakresie, zastosowanie mają obecnie przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, które przewidują egzekucję administracyjną nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. W związku z powyższym, obecny stan prawny wymaga uzupełnienia o procedurę zwrotu, przez organ wypłacający dodatek pielęgnacyjny, kwoty odpowiadającej nadpłaconemu zasiłkowi pielęgnacyjnemu w przypadku, gdy organ rentowy przyzna za ten sam okres dodatek pielęgnacyjny. W celu uproszczenia procedury dochodzenia ww. kwoty proponuje się wprowadzenie rozwiązania na wzór obecnie funkcjonującego w art. 99 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163, z późn.zm.). Przepis ten stanowi, że osobie, której przyznano emeryturę i rentę za okres, za który wypłacono zasiłek stały lub zasiłek okresowy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz inne organy rentowe, które przyznały emeryturę i rentę, wypłacają to świadczenie pomniejszone o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconych za ten okres zasiłków i przekazują te kwoty na rachunek bankowy właściwego ośrodka pomocy społecznej. Wprowadzenie zaproponowanego rozwiązania pozwoli w efektywny sposób wyegzekwować kwotę nadpłaconego zasiłku pielęgnacyjnego, przede wszystkim z uwagi na możliwość pominięcia procedur związanych z ewentualną egzekucją administracyjną. Po wprowadzeniu proponowanych zmian organy emerytalno-rentowe, które przyznały dodatek pielęgnacyjny do emerytury lub renty, dokonywać będą pomniejszenia emerytury lub renty o kwoty zasiłku pielęgnacyjnego, i w konsekwencji zwrotem zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego za ten sam okres, za który przyznano dodatek (na rachunek bankowy właściwego organu). Zdaniem sądu aktualnie na gruncie przepisów art. 16 ust. 6- 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyłączona jest możliwość wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie świadczeń nienależnie pobranych i ich zwrotu. Jak z powyższego wynika, wyjęcie tego rodzaju sytuacji z reżimu ustalania i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, a w konsekwencji i ulg w tym zakresie, było świadomym zabiegiem ustawodawczym, znajdującym racjonalne umotywowanie. Oczywisty jest bowiem brak uprawnień do równoczesnego pobierania obu tych świadczeń, a potrącenie nadpłaty z bieżących świadczeń emerytalno-rentowych następuje z zachowaniem kwot wolnych od potrąceń zgodnie z art. 140 i 141 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1270, z późn. zm.), co wystarczająco chroni interesy osób pobierających te świadczenia. W konsekwencji organ nie był uprawniony do zastosowania w sprawie przepisów art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, które to przepisy pozwalają na rozpatrzenie żądania strony o umorzenie kwot świadczeń nienależnie pobranych co do istoty. Przepis art. 16 ust. 7 ustawy mając bezwzględnie obowiązujący charakter, obliguje Zakład Ubezpieczeń Społecznych do dokonania potrącenia. Organ, który wypłacił zasiłek pielęgnacyjny za ten okres, nie posiada w tym zakresie kompetencji do zwolnienia strony zobowiązanej od obowiązku zwrotu takiego zasiłku. Przepis art. 16 ust. 7 ustawy przekazuje rozliczenie wypłaconego zasiłku pielęgnacyjnego za okres równoczesnego pobierania dodatku pielęgnacyjnego przez stosowne pomniejszenie świadczeń emerytalno-rentowych i przekazanie tej kwoty na rachunek organu właściwego do kompetencji organów emerytalno-rentowych.. Tak więc sprawa zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego w związku z nabyciem prawa do dodatku pielęgnacyjnego została wyłączona z kognicji organów administracji. Od decyzji ZUS dokonujących pomniejszenia świadczeń emerytalno-rentowych na skutek nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, przysługuje odwołanie do sądu powszechnego. Przekazanie przez ZUS organowi kwoty pieniężnej w trybie art. 16 ust. 8 cyt. ustawy oznacza zwrot świadczeń nienależnie pobranych i kończy sprawę związaną z jednoczesnym pobieraniem dodatku i zasiłku pielęgnacyjnego. Zatem w świetle powyższej nowelizacji aktualnie brak jest podstaw prawnych do wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia świadczeń nienależnie pobranych i zobowiązania do ich zwrotu, bowiem potrącenie pobranych tytułem zasiłku pielęgnacyjnego kwot za okres, za który przyznano dodatek pielęgnacyjny, następuje z mocy prawa. Zgoda świadczeniobiorcy na dokonywanie potrąceń nienależnie wypłaconego zasiłku pielęgnacyjnego nie jest wymagana. Podobne rozwiązanie funkcjonuje na gruncie art. 99 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1508) i w jego zakresie istnieje bogate orzecznictwo sądów administracyjnych, które wskazuje, że zaistnienie sytuacji opisanej w art. 99 ust. 1 ustawy wyłącza możliwość zastosowania art. 104 ust. 4 ustawy odnoszącego się do umorzenia lub odstąpienia od żądania zwrotu określonych należności.( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2011 r. sygn.. akt I OSK 1942/10 publik. CBOSA). Również aktualne orzecznictwo NSA, już dotyczące kwestii zasiłku pielęgnacyjnego, wskazuje, że instytucje umorzenia, odroczenia terminu płatności albo rozłożenia na raty o którym mowa w art. 30 ust. 9 u.ś.r. dotyczą wyłącznie tych należności, które zostały uznane mocą decyzji, za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne. ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2020 r. sygn.. akt I OSK 1095/20 publik. CBOSA). Jak sąd wskazał wyżej, pobrany przez skarżącą zasiłek pielęgnacyjny nie mógł zostać uznany decyzją za świadczenie nienależnie pobrane. Brak zatem możliwości zastosowania przepisu art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, skutkować powinien odmową wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie umorzenia przedmiotowych należności na podstawie 61 a § 1 k.p.a. Jedną z podstawowych zasad działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym jest zasada praworządności, to jest działania przez nie wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Jest ona przy tym nie tylko ogólną zasadą postępowania administracyjnego (art. 6 k.p.a.), ale przede wszystkim należy do zasad rangi konstytucyjnej (por. art. 7 Konstytucji RP). Brak materialnoprawnej podstawy do umorzenia pobranego zasiłku pielęgnacyjnego powoduje, że w aktualnym stanie prawnym nie istnieje sprawa administracyjna, w której organ mógłby się w sposób władczy wypowiedzieć – czy to w sposób pozytywny, czy negatywny. Mamy zatem tu do czynienia z tzw. pierwotną bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego, co uzasadniało – wobec zgłoszenia żądania jego uruchomienia – postanowienia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Postępując zatem w ten sposób, tak Prezydent [...] i utrzymujące jego postanowienie w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], nie naruszyli ww. przepisu, co czyni sformułowane w tym aspekcie zarzuty za pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 powołanej ustawy.