I SA/Wa 2143/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Tomasz Szmydt Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi P. P. i H. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość warszawską 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących P. P. i H. S. solidarnie kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] września 2013 r., nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 215 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania W. P., H. S. i P. P. od decyzji Prezydenta W. z [...] kwietnia 2013 r., nr [...] odmawiającej przyznania odszkodowania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że Prezydent W. decyzją z [...] kwietnia 2013 r., nr [...] odmówił przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], hip. Nr [...] o pow. [...] m2. W. P., H. S. i P. P. złożyli odwołanie od powyższej decyzji. W wyniku rozpatrzenia odwołania i zbadania akt sprawy Wojewoda wskazał, że nieruchomość położona w W., przy ul. [...], hip. Nr [...], o pow. [...] m2, została objęta działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz.279). Z dniem wejścia w życie dekretu (tj. 21 listopada 1945 r.) grunty nieruchomości [...], w tym grunty przedmiotowej nieruchomości, przeszły na własność gminy W., a od 1950 r., na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130) na własność Skarbu Państwa. Jak wynika z zaświadczenia Sądu Rejonowego [...] z [...] lutego 2007 r. właścicielami przedmiotowej nieruchomości w dniu wejścia w życie dekretu [...] byli T. P., W. P. i H. P. Następcami prawnymi po byłych właścicielach przedmiotowej nieruchomości, co ustalono na podstawie postanowień Sądu Rejonowego w P.: z [...] maja 1989 r. (sygn. akt [...]) i z [...] listopada 1992 r. (sygn. akt [...]), są: W. P., H. S., P. P. Organ wyjaśnił, że wnioskiem z 21 grudnia 1948 r. B. P. działający jako przedstawiciel "Przedsiębiorstwa [...] Spółka Akcyjna w W." władającego przedmiotową nieruchomością wystąpił do Zarządu Miejskiego w W. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej przy ul. [...] na rzecz jej dawnych właścicieli. Prezydium Rady Narodowej W. orzeczeniem administracyjnym z [...] lutego 1952 (nr: [...]) odmówiło przyznania prawa własności czasowej. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją z [...] kwietnia 1952 r. Ministerstwa Gospodarki Komunalnej (nr: [...]). W uzasadnieniu powyższego orzeczenia administracyjnego wskazano, iż teren na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość przeznaczony jest, zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego, pod społeczne budownictwo mieszkaniowe i przekazany został wykonawcy narodowego planu gospodarczego. Przedmiotowa nieruchomość stanowi obecnie własność Miasta W. i aktualnie oznaczona jest jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]. Pismem z 10 grudnia 2001 r. P. P., W. P. i H. S. wystąpili z wnioskiem o odszkodowanie. Decyzją z [...] stycznia 2003 r., nr [...] Prezydent W. odmówił przyznania odszkodowania. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] maja 2003 r., nr [...], a następnie uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 listopada 2004 r. (sygn. akt I SA 1405/03). Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent W. decyzją z [...] lipca 2007 r., nr [...] odmówił przyznania odszkodowania za przedmiotowa nieruchomość. Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2008 r., nr [...] uchylił decyzję Prezydenta W. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, nakazując precyzyjne zbadanie przeznaczania nieruchomości przed dniem wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy Prezydent W. decyzją z [...] września 2009 r., nr [...] odmówił przyznania odszkodowania. Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2010 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, iż organ I instancji nieprecyzyjne ustalił daty pozbawienia faktycznej możliwości władania przedmiotową nieruchomością. Decyzją z [...] kwietnia 2013 r., nr [...] Prezydent W. odmówił przyznania odszkodowania. Odwołanie od tej decyzji złożyli W. P., H. S. i P. P. zarzucając rażące naruszenie przepisów artykułów : 6, 7, 8, 75, 77, 80, 107 § 3 kpa w związku z art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 215 ust. 2 wyżej wskazanej ustawy przepisy tej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. Organ odwoławczy podkreślił, że przepis ten wprowadza dwa warunki, które muszą zostać łącznie spełnione aby możliwe było ustalenie odszkodowania za nieruchomość objętą działaniem dekretu z 26 października 1945 r. Po pierwsze działka, przed dniem wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne oraz po drugie - poprzedni właściciel lub jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Organ I instancji ustalił na podstawie pisma Archiwum Państwowego W. z 12 marca 2007 r., nr [...], że przedmiotowa nieruchomość według Ogólnego Planu Zabudowy W. z [...] sierpnia 1931 r. położona była w strefie [...], zabudowa zwarta do 4 kondygnacji i 50 % powierzchni nieruchomości. W związku z powyższym Prezydent W. uznał, że zapis taki nie wyklucza przeznaczeniu działki pod budownictwo wielorodzinne. Wojewoda nie podzielił tego stanowiska uznając, że grunt mógł być przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne. Drugą przesłanką otrzymania odszkodowania jest utrata faktycznej możliwości władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r. Jak wynika z orzecznictwa "faktyczna możliwość władania nieruchomością" o jakiej mowa w art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to nie tylko efektywne z niej korzystanie, lecz także sama tylko możliwość takiego korzystania, choćby władający nie czynił z niej użytku (por. wyrok WSA z 8 czerwca 2005, sygn. akt I SA/Wa 2138/05). Chodzi zatem o taką sytuację, w której poprzedni właściciele zostają definitywnie pozbawieni możliwości jakiegokolwiek korzystania z działki, co następowało zazwyczaj w chwili jej rzeczywistego zajęcia w związku z realizacją inwestycji państwowych. Przesłanka wskazana w art. 215 ustawy może być ustalona jedynie na podstawie dowodów potwierdzających fakt i datę zajęcia gruntu pod inwestycję (zob. wyrok WSA z 23 czerwca 2008 r., I SA/Wa 269/08). Wojewoda wyjaśnił, że Prezydent W. w kwestionowanej decyzji orzekł, iż nie została spełniona przesłanka utraty faktycznej możliwości władania przedmiotową działką po dniu 5 kwietnia 1958 r. Organ pierwszej instancji swoje rozstrzygnięcie oparł na: - orzeczeniu administracyjnym uzupełniającym Prezydium Rady Narodowej W. z [...] maja 1952 r. (nr: [...]) posiadające klauzulę natychmiastowej wykonalności z uwagi na konieczność przeprowadzenia robót budowlanych, gdyż budynki usytuowane na nieruchomości przy ul. [...] przeszły na własność Skarbu Państwa; - piśmie z 19 maja 1952 r. B. P., w którym zwrócił się do Prezydium Rady Narodowej W. o wyznaczenie pomieszczeń zastępczych w związku z koniecznością opróżnienia budynków mieszczących się przy ul. [...]; - piśmie PRN w W. z [...] maja 1952 r., nr Gm. [...], do Ministerstwa Gospodarki Komunalnej, zgodnie z którym działka położona przy ul. [...] przeznaczona została w planie inwestycyjnym na 1952 r. pod budownictwo "plombowe"; - zaświadczeniu lokalizacyjnym nr [...] z [...] lutego 1952 r. (akta lokalizacyjne nr [...]), zgodnie z którym teren działki hipotecznej [...], stanowił część obszaru przeznaczonego pod budownictwo mieszkaniowe; - pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych z [...] maja 1955 r. wydanym Z. [...], gdzie we wniosku o ww. pozwolenie widnieje zapis "Stan budowy w dniu [...].05.1955 r: zagospodarowano plac budowy i prowadzone są roboty ziemne przy wykonywaniu wykopów. Można wydać pozwolenie na wyk. rob. budowlanych". - deklaracji kierownika budowy z [...] maja 1955 r., - piśmie Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] z [...] maja 1955 r. skierowanym do Dyrekcji [...], w którym, zapisano, iż Z [...] jest w trakcie wykonywania wykopów pod fundamenty budynku przy ul. [...] oraz że powyższy wykop nie jest ogrodzony i zagraża bezpieczeństwu publicznemu. W ocenie Wojewody analiza powyższych dokumentów prowadzi do wniosku, iż organ I instancji dokonał prawidłowych ustaleń odnośnie niespełnienia w niniejszej sprawie przesłanki utraty faktycznej możliwości władania przedmiotową działką po dniu 5 kwietnia 1958 r. Odnosząc się do zarzutów strony co do rażącego naruszenia art. 215 ustawy oraz art. 6, 7, 75, 77, 80 kpa, poprzez błędne ustalenie daty pozbawienia faktycznej możliwości władania przez byłych właścicieli przedmiotową nieruchomością, Wojewoda wyjaśnił, że obowiązek organu zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego jest niezależny od tego, czy materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. W ocenie Wojewody organ I instancji na podstawie całokształtu materiału dowodowego stwierdził daną okoliczność za udowodnioną, a spośród zebranych materiałów odniósł się głownie do tych, które są miarodajne dla treści przepisu art. 215 ust. 2 ustawy i w sposób jednoznaczny udowadniają datę utraty możliwości faktycznego władania przedmiotową nieruchomością. Podsumowując organ uznał, iż jedna z przesłanek wymieniona w art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie została spełniona, co czyni niemożliwym ustalenie odszkodowania za nieruchomość objętą działaniem dekretu [...]. Na decyzję Wojewody [...] z [...] września 2013 r. skargę wnieśli: P. P., W. P. i H. S. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu, iż poprzednicy prawni skarżących, jako właściciele nieruchomości zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania całą nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r., podczas gdy została ona przeznaczona w planie inwestycyjnym na 1952 r. pod budownictwo "plombowe", a więc budownictwo uzupełniające, nie obejmujące całej nieruchomości, ale jedynie jej cześć; 2) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 6, art. 7 i art. 8 kpa, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na dokonaniu błędnej oceny prawnej okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i uznanie że poprzedni właściciele nieruchomości zostali pozbawieni faktycznej możliwości jej władania przed 5 kwietnia 1958 r., b) art. 75 i art. 77 kpa, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na niedokładnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, nie wyjaśnieniu wszystkich okoliczności przy uwzględnieniu wszelkich środków dowodowych, c) art. 80 kpa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na pozostawieniu poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez skarżących oraz całkowite pominięcie istotnych dla sprawy środków i materiałów dowodowych. Wobec powyższych naruszeń skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz uchylenie decyzji Prezydenta W. z [...] kwietnia 2013 r. i o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przedstawili dotychczasowy przebieg postępowania i wydane w sprawie decyzje. Skarżący zarzucili, że organ w sposób całkowicie nieuzasadniony i arbitralny przyjął, że cała nieruchomość została zajęta pod rzekome budownictwo przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Skarżący wskazali, że nieruchomość została przeznaczona w planie inwestycyjnym na 1952 r. pod budownictwo "plombowe", a więc budownictwo uzupełniające, nie obejmujące całej nieruchomości, ale jedynie jej część. Podnieśli, że ustalenia w tym zakresie są o tyle istotne, iż w sytuacji niezabudowania części nieruchomości budynkiem mieszkalnym istniała ewentualna możliwość jej wykorzystywania przez osoby uprawnione. Organ powinien więc wyjaśnić w jaki sposób, pomimo rozpoczęcia budowy budynku w 1955 r. osoby uprawnione, w tym poprzednicy prawni skarżących, jak również sami skarżący efektywnie korzystali z przedmiotowej nieruchomości po 5 kwietnia 1955 r. Skarżący podnieśli także, że w zaskarżonej decyzji organ po raz kolejny nie wykazał w sposób wystarczający faktycznego zajęcia nieruchomości przed tą datą, daty zajęcia, a tym samym, faktycznego pozbawienia władania nieruchomością przez byłych właścicieli. Zdaniem skarżących dowody powołane przez organ mają jedynie formalny charakter, gdyż dowodzą jedynie planowanych i zamierzonych w przyszłości czynności, czy robót, które miały się dopiero rozpocząć na nieruchomości, a nie robót, które realizowały się w datach wystawienia tych dokumentów. Skarżący zarzucili, że organ nie przedstawił w szczególności dokumentacji i zdjęć lotniczych, które wskazywałyby na stan nieruchomości w 1958 r., jak również w okresie późniejszym, a co bardziej istotne, nie podjął próby pozyskania takiej dokumentacji z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Skarżący zarzucili, że z powołanej w zaskarżonej decyzji dokumentacji nie wynika jaka część nieruchomości miała być objęta lokalizacją, na jakiej jej części miała być prowadzona w przyszłości budowa. Nie jest zasadne kategoryczne uznanie organu, iż cała nieruchomość została zajęta pod budowę osiedla. Skarżący podnieśli, że w 1953 r. na części nieruchomości znajdowały się dwa garaże, jeden murowany o powierzchni [...] m2, a drugi drewniany o powierzchni [...] m2, jak również stróżówka o powierzchni [...] m2, które to zabudowania rozebrane zostały dopiero w 1973 r. Powyższe wynika z decyzji Prezydium [...] Rady Narodowej [...] z [...] października 1970 r., w tym planu zatwierdzonego [...] października 1970 r., jak również z zarządzenia z [...] listopada 1973 r., które to dokumenty, w przeciwieństwie do dokumentacji powołanej przez organ, odnoszą się do istniejących (rzeczywistych) w 1953 r. na nieruchomości zabudowań, a nie zabudowań projektowanych czy planowanych. Z powyższego względu, powołane przez organ w zaskarżonej decyzji dokumenty nie mają znaczenia dla oceny przedmiotowej przesłanki. W ocenie skarżących organ nie przeprowadził w sposób właściwy postępowania wyjaśniającego w zakresie oceny przesłanek opisanych w art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym przede wszystkim przesłanki dotyczącej daty i zakresu faktycznego pozbawienia władztwa nad nieruchomością. Skarżący zarzucili, że organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji w sposób kwalifikowany naruszył art. 80 kpa i przekroczył nałożone na niego granice prawa do oceny dowodów. Naruszone zasady, braki i mankamenty w zakresie oceny zgromadzonego materiału dowodowego, pominięcie i odmowa przyznania mocy dowodowej niektórym dowodom oraz przyjętej argumentacji, całkowicie nie przekonują o słuszności decyzji organu, który bezprawnie przekroczył zakres uznania administracyjnego i swobodnej oceny dowodów. Tym samym naruszenie przez organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji art. 6, art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 kpa jest, zdaniem skarżących, w pełni uzasadnione i to w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 21 października 2014 r. Sąd zawiesił postępowanie wobec zainicjowanego przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowania w przedmiocie zbadania konstytucyjności art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomości (sygn. akt P 6/13). Wobec tego, że Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie Sąd postanowieniem z 4 grudnia 2015 r. podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek głównie z innych przyczyn niż wskazane w jej treści. Otóż Wojewoda [...] utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wskazał, że Prezydent W. odmówił przyznania odszkodowania za nieruchomość hip. [...] o pow. [...] m2. Na stronie drugiej uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewoda wskazał, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona jest obecnie jako działka ewidencyjna nr [...]. Jednakże należy zauważyć, że rozstrzygnięcie organu I instancji dotyczyło odmowy przyznania odszkodowania jedynie za część nieruchomości położonej przy ul. [...], tj. stanowiącą obecnie działkę nr [...], która jest zabudowana budynkiem mieszkalnym. Tymczasem, jak wynika z uzasadnienia decyzji Prezydenta W. z [...] kwietnia 2013 r., jak również z akt administracyjnych, nieruchomość położona przy ul. [...], oznaczona hip. [...] wchodzi obecnie w skład działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obrębu [...]. Organ I instancji podkreślił zarówno w rozstrzygnięciu jak i w uzasadnieniu (str.3), że przedmiotem jego decyzji jest odmowa przyznania odszkodowania za część nieruchomości przy ul. [...], hip [...], stanowiącej działkę ew. nr [...]. Na działce tej posadowiony jest budynek. Jak wynika z akt sprawy, w tym dokumentów załączonych do pisma Kierownika Referatu Ewidencji Gruntów Urzędu [...] z [...] maja 2002 r., tj. wypisu z rejestru gruntów działek ewidencyjnych nr [...] i [...], mapy ewidencyjnej z naniesionymi granicami wyżej wskazanych działek oraz granicą dawnej nieruchomości hip. [...] oraz z decyzji komunalizacyjnych z [...] listopada 1991 r., dotyczących działek nr [...] i [...], dawna nieruchomość hip. [...] obejmuje całą działkę oznaczoną obecnie nr [...] i część działki oznaczonej obecnie nr [...]. Działka nr [...] ma powierzchnię [...] m.2 i jest zabudowana budynkiem mieszkalnym. Natomiast działka nr [...] ma powierzchnię [...] m.2. Jak już wyżej podkreślono, decyzja organu I instancji dotyczyła odmowy przyznania odszkodowania jedynie za zabudowaną działkę nr [...] o pow. [...] m.2, a więc tylko za część dawnej nieruchomości hip. [...]. Jednakże organ odwoławczy ustalenia Prezydenta W., rozstrzygnięcie tego organu, a także własne rozważania odnosił do całej nieruchomości hip. [...] o pow. [...] m2 , przyjmując jednocześnie, że działka nr [...] ma taką powierzchnię. Organ odwoławczy naruszył więc przepisy art. 6, 7, 8, art. 138 § 1 kpa oraz art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda nieprawidłowo bowiem z przyczyn wyżej omówionych przeprowadził postępowanie odwoławcze. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa oraz art. 200 ppsa. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.