I SA/Wa 2146/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: WSA Gabriela Nowak WSA Jolanta Dargas Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2013 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] - po rozpatrzeniu odwołania A. i J. M. oraz K. M. - uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nieruchomość położona w obrębie [...], gmina B., oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, została przeznaczona pod inwestycję polegającą na budowie drogi gminnej - ulicy [...] w O. od Al. [...] - droga krajowa nr [...] do przecięcia z przedłużeniem ul. [...] wraz z budową wiaduktu nad torami [...] i węzła [...] na przecięciu z ulicą [...] - droga wojewódzka nr [...]. Następnie zaś decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], Wojewoda [...]: - w pkt. 1 orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz A. i J. M. w [...] częściach oraz K. M. w [...] części, za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina B., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej - ulicy [...] w O. od Al. [...] - droga krajowa nr [..] do przecięcia z przedłużeniem ul. [...] wraz z budową wiaduktu nad torami P. i węzła [...] na przecięciu z ulicą [...] - droga wojewódzka nr [...], w łącznej wysokości [...] zł, - w pkt. 2 ustalił, iż powyższe odszkodowanie zostanie wypłacone na rzecz A. i J. M. w kwocie [...] zł oraz K. M. w kwocie [...] zł, - w pkt. 3 zobowiązał Prezydenta Miasta O. do zapłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, - w pkt. 4 ustalił, iż odszkodowanie, o którym mowa w pkt. 1 podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli A. i J. M. oraz K. M. podnosząc szereg zarzutów m.in., iż rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat o wartości przedmiotowej nieruchomości nie dokonał jej oględzin - co wpłynęło na wadliwe i nierzetelne ustalenie kwoty należnego odszkodowania. Ponadto wskazali, że nieruchomość dalej pozostaje ich własnością, zaś wszelkie próby jej przejęcia są bezprawne. Powyższe odwołanie uzupełnione zostało przez J. M. pismami z dnia 14 maja 2012 r. oraz z dnia 18 czerwca 2012 r. Po rozpatrzeniu tego odwołania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu przytoczył treść art. 12 ust. 4 pkt 2 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) oraz art. 134 i art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Dodał, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina B., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] listopada 2011r. na zlecenie Wojewody [...]] przez rzeczoznawcę majątkowego J. J. Stwierdził, że operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji - stosownie do art. 77 kpa. W szczególności rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości. Oceniając sporządzony operat Minister podniósł, iż rzeczoznawca majątkowy ustaliła, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha położona jest w miejscowości [...]. Działka ta posiada równy teren, kształt niekorzystny, dostępność komunikacyjna nieruchomości jest bardzo dobra, dojazd odbywa się drogą główną o nawierzchni asfaltowej. Posiada ona pełne uzbrojenie: woda, kanalizacja, gaz i energia elektryczna, a jej sąsiedztwo stanowią tereny z zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Na wycenianej nieruchomości znajdują się składniki budowlane w postaci przęsła od frontu i od zachodu z elementów prefabrykowanych żelbetonowych na słupkach prefabrykowanych o wysokości 1,50 m i długości 14,70 m, dwóch furtek wraz z bramą wjazdową z elementów spawanych o łącznej szerokości 5,40 m i wysokości 1,50 m oraz placu utwardzonego z płyt chodnikowych betonowych bez obrzeży. Następnie biegła ustaliła, iż dla terenu na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaś zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy w B. z dnia [...] grudnia 2000 r., przedmiotowa działka położona jest na obszarach zabudowy mieszkaniowej z dopuszczeniem usług. Wyceniając grunt, zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej Sporządzając wycenę biegła przyjęła do porównania z wycenianą nieruchomością transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu odpowiadającemu przeznaczeniu szacowanej działki, tj. transakcje o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniowo - usługową. Taki dobór transakcji biegła uzasadniła także tym, że wartość gruntów nabywanych pod drogi publiczne nie odbiega od cen gruntów budowlanych. Szacując wartość rynkową nieruchomości określiła te cechy, które mają najistotniejszy wpływ na wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny oraz przyznała im odpowiednie wagi. Następnie obliczyła wartość gruntu nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [....] ha na kwotę [...] zł. Wyliczyła również wartość części składowych nieruchomości w postaci przęsła, dwóch furtek wraz z bramą wjazdową oraz placu utwardzonego z płyt chodnikowych betonowych na kwotę [...] zł, natomiast wartość składników roślinnych obliczyła na kwotę [...] zł. Łącznie wartość przedmiotowej nieruchomości obliczyła na kwotę [...] zł i w tej wysokości Wojewoda [...] przyznał należne stronom odszkodowanie. W dalszej części uzasadnienia organ drugiej instancji dokonał oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, mając na uwadze przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207 poz. 2109 ze zm.). Uznał, że - skoro wyceniana nieruchomość została przeznaczona zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem usług, a cel wywłaszczenia nie zwiększa wartości nieruchomości – to prawidłowo do porównań wybrane zostały transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniowo - usługową. Zatem operat szacunkowy sporządzony został w oparciu o właściwy dobór transakcji porównawczych. Następnie stwierdził, iż ze znajdującej się w aktach sprawy notatki służbowej sporządzonej w dniu [...] sierpnia 2012 r. z rozmowy telefonicznej przeprowadzonej z rzeczoznawcą majątkowym J. J. wynika, wyceniana nieruchomość, w dacie wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, była ogrodzona również od strony wschodniej i ogrodzenie to obejmuje około [...] m. Tymczasem w operacie szacunkowym z dnia [...] listopada 2011 r. biegła oszacowała jedynie przęsła znajdujące się od frontu oraz od strony zachodniej działki, natomiast nie oszacowała ogrodzenia znajdującego się na tej działce od strony wschodniej. Fakt istnienia ogrodzenia od strony wschodniej potwierdza znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna, stanowiąca załącznik do ww. operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2011 r. W tym miejscu Minister powołał się na art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego - zgodnie z którym nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności oraz na art. 191 Kodeksu cywilnego, który statuuje zasadę, iż własność nieruchomości rozciąga się na rzecz ruchomą, która została połączona z nieruchomością w taki sposób, że stała się jej częścią składową. Dodał, że ww. art. 46 razem z art. 191 Kodeksu cywilnego kreują zasadę superficies solo cedit, która ma charakter normy iuris cogentis. Oznacza ona, że wszystko, co jest trwale z gruntem związane, staje się własnością właściciela nieruchomości gruntowej i dzieli los prawny gruntu. W szczególności własność nieruchomości rozciąga się na rzecz ruchomą, która została połączona z gruntem w taki sposób, że stała się jej częścią składową. Tym samym w niniejszej sprawie odszkodowanie przysługuje również za naniesienia przejęte na rzecz Skarbu Państwa. W związku z tym wskazał, iż odszkodowanie za grunt powinno uwzględniać tę część nieruchomości i jej części składowe, które bezpośrednio przeznaczone zostały pod realizację inwestycji o charakterze publicznym. W tym celu rzeczoznawca majątkowy winien ustalić wartość wszystkich części składowych znajdujących się na przedmiotowej działce, a organ pierwszej instancji przyznać odszkodowania nie tylko za utracone prawo własności do gruntu, ale również za wszystkie części składowe znajdujące się na nieruchomości w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Następnie organ odniósł się do pozostałych zarzutów podniesionych w odwołaniu i następnych pismach. Odnośnie zarzutu dotyczącego nie dokonania oględzin nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego - wskazał, iż istotnie w aktach sprawy znajduje się protokół z oględzin nieruchomości, który nie jest podpisany przez rzeczoznawcę majątkowego. Jednakże oględziny nieruchomości nie przesądzają o ustaleniu stanu faktycznego nieruchomości, który ustalany jest na datę wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, czyli w przypadku niniejszej sprawy na dzień [...] grudnia 2010 r. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wysokość odszkodowania o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Przy czym to na organie wojewódzkim prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek ustalenia stanu prawnego i faktycznego sprawy na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Odniósł się też do pisma J. M. z dnia [...] maja 2012 r. dotyczącego udzielenia informacji, w oparciu o jakie dane został sporządzony operat szacunkowy i wyjaśnił, iż w operacie szacunkowym z dnia [...] listopada 2011 r. rzeczoznawca majątkowy na str. 5 i 6 szczegółowo wskazała podstawy materialno-prawne wyceny, źródła danych merytorycznych oraz materiały pomocnicze, w oparciu o które została sporządzona wycena przedmiotowej nieruchomości. Ustosunkował się również do kolejnego pisma skarżącego z dnia 18 czerwca 2012r., w którym wskazał, iż mapa geodezyjna nie uwzględnia istniejącego od 1979 r. budynku i wyjaśnił, że przedmiotem tego postępowania jest działka nr [...] o pow. [...] ha, która jest działką niezabudowaną budynkiem mieszkalnym. Na działce znajdują się jedynie części składowe w postaci ogrodzenia, furtek, bramy wjazdowej oraz placu utwardzonego z płyt chodnikowych. Z operatu szacunkowego wynika, iż sąsiednią zabudowę działki stanowią tereny z zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Jednak powyższy zarzut nie ma znaczenia dla niniejszego postępowania. Minister wziął także pod uwagę zarzut dotyczący faktu, iż lokalizacja drogi w sposób istotny zmienia dostęp komunikacyjny do budynku od strony wejściowej i wskazał, że organ wojewódzki winien wyjaśnić, na czym konkretnie polega ta niedogodność. W przypadku, gdyby lokalizacja drogi spowodowała poważne utrudnienia w dostępie do budynku, organ wojewódzki winien rozważyć możliwość zastosowania w niniejszej sprawie art. 120 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami stanowiącego, że jeżeli zachodzi potrzeba zapobieżeniu niebezpieczeństwu, wystąpienia szkody lub niedogodnościom, jakie mogą powstać dla właścicieli albo użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich wskutek wywłaszczenia lub innego niż dotychczas zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, to w decyzji o wywłaszczeniu ustanawia się niezbędne służebności oraz ustala obowiązek budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń zapobiegających tym zdarzeniom lub okolicznościom. Obowiązek budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń ciąży na występującym z wnioskiem o wywłaszczenie. Powyższy przepis, z uwagi na odesłanie zawarte w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r., mógłby znaleźć zastosowanie w postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa, gdyż analiza powyższego przepisu wykazuje, że może mieć on charakter odszkodowawczy. Przy czym w piśmiennictwie przyjmuje się, iż: "niedogodnością jest fizyczne uszczuplenie dotychczasowego sposobu wykonywania praw do nieruchomości, np. przez uniemożliwienie korzystniejszego dostępu do drogi publicznej lub urządzeń infrastruktury technicznej. Dodał, że w razie sporu, co do potrzeby lub rodzaju obowiązku, jaki ma być nałożony, albo potrzeby ustanowienia prawa, organ orzekający obowiązany jest w tym przedmiocie przeprowadzić stosowne postępowanie dowodowe, uwzględniając przepisy rozdziału 4 kpa, a w szczególności art. 84 § 1 kpa przewidujący możliwość korzystania z opinii biegłych, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Przepis ten uprawnia organ administracji do skorzystania ze środka dowodowego, jakim jest opinia biegłego. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 1997r. sygn. akt: V SA 1926/96, publ. Fiskus 1997/22, wskazano, iż fakultatywność działania w zakresie korzystania z opinii biegłego oznacza wprawdzie pozostawienie organowi swobody w korzystaniu z tego środka dowodowego, jednakże granice tej swobody są wyznaczone przez zasadę prawdy obiektywnej oraz przez obowiązek podjęcia wszelkich czynności mających na celu ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego. Podsumowując Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznał, że wskazane wyżej okoliczności nie zostały dostatecznie wyjaśnione przez organ I instancji. Oznacza to naruszenie przez organ wojewódzki art. 7, 77 § 1 i 80 kpa poprzez nie zgromadzenie i nie rozpatrzenie całości materiału dowodowego, jak również niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Mając na uwadze powyższe stwierdził, że - wobec wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy mających istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie - należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. złożył K. M. Wnosił o przeprowadzenie rozprawy sądowej z udziałem jego i rodziców, rzeczoznawcy majątkowego, Wojewody oraz Prezydenta miasta O. - w celu jednoznacznego ustosunkowania się do problemów wyszczególnionych w jego wcześniejszych pismach. Jednocześnie zarzucił organom brak kompetencji, pychę i fałszerstwa. Na rozprawie w dniu 8 listopada 2013 r. sprecyzował swoją skargę w ten sposób, że wnosił o uchyleniu decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na złożoną skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie i wskazał, iż zarzuty w niej zawarte nie stanowią nowych okoliczności w sprawie, lecz znane były organowi w przeprowadzonym postępowaniu, gdzie ustosunkowano się do nich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Mając na względzie powyższe kryteria stwierdzić należy, że skarga nie jest zasadna, a zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. W niniejszej sprawie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. orzekającą o ustaleniu odszkodowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ II instancji - uchylając decyzję organu wojewódzkiego - wskazał jako podstawę swojego rozstrzygnięcia art. 138 § 2 kpa - zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i literaturze ugruntowany jest pogląd, że skorzystanie z uprawnień kasacyjnych przez organ odwoławczy może nastąpić wówczas, gdy zachodzi konieczność usunięcia istotnych braków w przeprowadzaniu postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej - podejmując rozstrzygnięcie z dnia [...] sierpnia 2012 r. - nie przekroczył uprawnień przyznanych mu przepisem art. 138 § 2 kpa. Uchylił on decyzję organu I instancji słusznie stwierdzając, że przyznane stronie odszkodowanie jest nieprawidłowe, gdyż nie obejmuje ono wartości wszystkich części składowych nieruchomości – bowiem biegła nie oszacowała wartości ogrodzenia znajdującego się na tej działce od strony wschodniej. Nakazał również wyjaśnienie zarzutu dotyczącego faktu, iż lokalizacja drogi w sposób istotny zmienia dostęp komunikacyjny do budynku od strony wejściowej – uznając, że gdyby lokalizacja drogi spowodowała poważne utrudnienia w dostępie do budynku, to organ wojewódzki winien rozważyć możliwość zastosowania w niniejszej sprawie art. 120 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, który mógłby znaleźć zastosowanie, gdyż jego analiza wykazuje, że może mieć on charakter odszkodowawczy. Wobec powyższego konieczne jest sporządzenie nowego operatu szacunkowego, który w sposób całościowy i zupełny określi wysokość należnego stronom odszkodowania. Jest to tym bardziej zasadne, ponieważ znajdujący się w aktach sprawy operat został sporządzony w dniu [...] listopada 2011 r. - a więc dwa lata wcześniej - podczas gdy operat jest ważny tylko jeden rok (chyba, że nastąpi jego aktualizacja). Wobec powyższego Sąd uznał, że stanowisko Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej - który uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji - było zasadne i zyskało całkowitą aprobatę Sądu. Jest ono także korzystne dla skarżącego, gdyż zgodnie z żądaniem zawartym w odwołaniu, sprawa wróci do organu I instancji, który ponownie ją rozpozna. Również w skardze do Sądu skarżący wnosił o uchylenie obu decyzji, zatem domagał się rozpoznania sprawy od nowa - co też nastąpi. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).