I SA/Wa 2146/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) sędzia WSA Emilia Lewandowska po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. W. na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa postanowieniem z [...] października 2017 r. nr [...] utrzymała w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z [...] marca 2016 r. nr [...] stwierdzającą nieodpłatne nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. udziału Skarbu Państwa wynoszącego [...] części we współwłasności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] o pow. [...] ha. Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2016 r. stwierdził nieodpłatne nabycie z dniem [...] maja 1990 r. przez Gminę [...] z mocy prawa, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa komunalizacyjna", własności przedmiotowej nieruchomości. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] kwietnia 2016 r. P. W. (dalej jako "skarżący") pismem z [...] lutego 2017 r. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] marca 2016 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., obecnie Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a." W uzasadnieniu wniosku wskazał, że od 1977 r. jest nieprzerwanie właścicielem przedmiotowej nieruchomości, w tym obok byłej małżonki był współwłaścicielem w dniu [...] maja 1990 r. Skarżący powołał się również na nieprawomocne postanowienie Sądu Rejonowego [...] w [...] z [...] stycznia 2012 r. sygn. akt [...], który stwierdził, że G. Z. i P. W. nabyli przez zasiedzenie z dniem [...] października 2005 r. udziały we współwłasności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] po [...] części każdy, w miejsce udziału ujawnionego w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Mimo tego, skarżący nie został zawiadomiony ani o wszczęciu postępowania komunalizacyjnego, ani też nie doręczono mu decyzji wydanej w sprawie. O tym, że Gmina Miejska [...] została uznana za współwłaściciela ww. nieruchomości skarżący dowiedział się w dniu [...] stycznia 2017 r., kiedy to otrzymał pismo z [...] grudnia 2016 r. Z samą decyzją zapoznał się natomiast w dniu [...] lutego 2017 r. Uzasadniając przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. skarżący wskazał, że w dacie wydania decyzji komunalizacynej organ nie posiadał wiedzy, że w stosunku przedmiotowej nieruchomości uprawnień właścicielskich nie wykonywał Naczelnik Dzielnicy [...], gdyż do 1977 r. wykonywały je jego poprzedniczki prawne, natomiast od tej daty skarżący początkowo samodzielnie, a później wraz z żoną. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] marca 2016 r. i wskazał, że stroną postępowania komunalizacyjnego jest Skarb Państwa i właściwa gmina, która nabywa z mocy prawa mienie ogólnonarodowe wymienione w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Inne podmioty uczestniczą w tym postępowaniu jedynie wówczas, gdy wykażą swój interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. Dlatego też w niniejszej sprawie niezbędne było ustalenie, czy skarżący posiadał tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowej nieruchomości wykluczający własność Skarbu Państwa, ponieważ jedynie posiadanie takiego tytułu powodowałoby uznanie go za stronę postępowania komunalizacyjnego. Organ wskazał, że na podstawie wpisów w księdze wieczystej ustalono, że właścicielami przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] maja 1990 r. byli: Skarb Państwa w [...] części, Z. N. w [...] części, M. O. w [...] części, J. D. w [...] części, P. i G. W. na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej w [...] części, E. F. w [...] części. Skarb Państwa stał się właścicielem wskazanej części nieruchomości na podstawie postanowień Sądu Powiatowego [...], Wydziału [...] Niespornego: z [...] października 1959 r. sygn. Akt [...], z [...] listopada 1960 r. sygn. akt [...] i z [...] marca 1967 r. sygn. Akt [...]. Twierdzenie zatem skarżącego, że to on w dacie [...] maja 1990 r. był razem z małżonką właścicielem przedmiotowej części nieruchomości, stoi w sprzeczności z zapisami księgi wieczystej ujawniającej jako właściciela spornej części Skarb Państwa. Organ zaznaczył, że dla postępowania komunalizacyjnego nie ma znaczenia kwestia posiadania nieruchomości, a organ prowadzący to postępowanie bada stan własnościowy posiłkując się zapisami ksiąg wieczystych lub innymi dokumentami pozwalającymi stan ten ustalić. Skoro zatem Wojewoda [...] ustalił, że w dacie [...] maja 1990 r. przedmiotowa część nieruchomości należała do Skarbu Państwa, tzn. że Skarb Państwa sprawował wobec niej uprawnienia właścicielskie. Bez znaczenia jest wiec podnoszona przez skarżącego okoliczność, że Naczelnik Dzielnicy [...] nie podejmował faktycznych działań w stosunku do tej nieruchomości. Organ nadzoru zaznaczył również, że wskazywane przez skarżącego postanowienie o zasiedzeniu nie dość, że nie jest prawomocne, to jeszcze jako datę zasiedzenia wskazuje dzień [...] października 2005 r., a zatem nabycie udziałów w nieruchomości nastąpiło już przeniesieniu własności na rzecz Gminy [...]. Kwestia zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości nie ma więc wpływu na jej stan prawny w dacie komunalizacji, tj. w dniu [...] maja 1990 r. Sama decyzja komunalizacyjna nie wpływa na prawa i obowiązki wnioskodawców postępowania w sprawie zasiedzenia. Na skutek komunalizacji w miejsce dotychczasowego właściciela wstąpił nowy właściciel – Gmina [...]. Mając powyższe na uwadze organ uznał, że skoro wniosek o wznowienie złożyła osoba nie będąca stroną w sprawie, na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. należało odmówić wznowienia postępowania. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, postanowieniem z [...] października 2017 r. utrzymała w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. uznając, że w sprawie zaszły przesłanki do odmowy wznowienia postępowania. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, że we wstępnym stadium badania wniosku o wznowienie postępowania organ ma obowiązek ustalić, czy wnioskodawca jest stroną postępowania, a jeżeli tak, czy zachował termin do wystąpienia z tym podaniem. W ocenie organu odwoławczego, Wojewoda [...] prawidłowo ustalił, że wnioskodawca nie spełnił przesłanek warunkujących wznowienie postępowania, bowiem wpisy w księdze wieczystej potwierdzają, że na dzień [...] maja 1990 r. właścicielem spornej części nieruchomości był Skarb Państwa. Istotnym jest także fakt, że wciąż w obrocie prawnym pozostają postanowienia Sądu Powiatowego dla miasta [...], Wydziału [...] Niespornego z [...] października 1959 r. sygn. Akt [...], z [...] listopada 1960 r. sygn. akt [...] i z [...] marca 1967 r. sygn. Akt [...], które dały podstawę do objęcia własnością przez Skarb Państwa udziału wynoszącego [...] części w prawie własności ww. nieruchomości. Z materiału dowodowego wynika ponadto, że kwestia zasiedzenia spornych udziałów pozostaje nadal otwarta. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że skarżący nie przedstawił żadnych nowych okoliczności istotnych dla sprawy, a zwłaszcza dowodów potwierdzających jego tytuł prawnorzeczowy do omawianej części nieruchomości. W skardze na powyższe postanowienie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając organowi naruszenie: a) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 28 K.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący nie był stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną Wojewody [...] z [...] marca 2016 r., choć postępowanie to dotyczyło jego praw; - art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego, w szczególności nie odniesienie się do wszystkich okoliczności faktycznych wynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz nie odniesienie się do zarzutów zażalenia dotyczących pojęcia "mienie (...) należące" zawartego w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej; - art. 97 § 4 K.p.a. poprzez nie zawieszenie z urzędu postępowania administracyjnego, mimo że jego rozstrzygnięcie zależało od stwierdzenia przez sąd powszechny zasiedzenia nieruchomości; - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie będące wynikiem ww. naruszeń; b) przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. - art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej poprzez niezakwestionowanie poglądu organu pierwszej instancji, że określenie "należały" oznacza, że organy tam wymienione wykonywały w stosunku do nieruchomości uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa, gdy tymczasem użyte w tym przepisie pojęcie "należące" oznacza kategorię prawną, a nie kategorię faktyczną. W uzasadnieniu skargi skarżący zauważył, że przesłanką zasiedzenia jest nieprzerwane posiadanie samoistne nieruchomości przez określony czas. Z kolei przesłanką wydania decyzji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej jest "należenie" mienia w dniu [...] maja 1990 r. m.in. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Skoro zatem skarżący jako posiadacz samoistny nieprzerwanie od 1977 r. wykonuje uprawnienia właścicielskie w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, to w dniu [...] maja 1990 r. nikt inny uprawnień takich nie wykonywał, a zatem nieruchomość nie podlegała komunalizacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zauważyć należy, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie są postanowienia wydane w trybie nadzwyczajnym - wznowienia postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania jest instytucją stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, dotknięte jest jedną z wad, wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a. Jednymi z tych wad są, przywoływane przez skarżącego, niezapewnienie stronie udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) oraz wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.). Zanim jednak dojdzie do wznowienia postępowania, organ administracji publicznej bada zaistnienie w sprawie przesłanek przedmiotowych i podmiotowych, stanowiących przeszkodę do jego wznowienia. Stwierdzenie ich zaistnienia uzasadnia odmowę wznowienia postępowania, która zgodnie z art. 149 § 3 K.p.a. następuje w drodze postanowienia, zaś ich brak – wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 K.p.a.), które stosownie do art. 149 § 2 K.p.a. stanowi podstawę do przeprowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Wskazać należy, że w toku czynności wstępnych organ administracji publicznej, oceniając dopuszczalność podania o wznowienie postępowania, bada przede wszystkim, czy podmiot wnoszący to podanie posiada przymiot strony. Co do zasady bowiem wniesienie podania o wznowienie postępowania (na podstawie innej niż art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) przez podmiot, który nie został uznany za stronę w postępowaniu głównym, uzasadnia odmowę wznowienia postępowania. Wydanie postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania możliwe jest w pewnych okolicznościach również wtedy, gdy z samego przedmiotu postępowania zakończonego ostateczną decyzją wynika bezsprzecznie, że wnioskodawca nie mógł być jego stroną w ogóle. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem skarżący nie był stroną postępowania komunalizacyjnego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości (tj. udziału Skarbu Państwa wynoszącego [...] części we współwłasności), jak również do dnia złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie wykazał, że ma interes prawny w kwestionowaniu decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2016 r. Zaznaczyć należy, że postępowaniu prowadzonym w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, uprawnienia strony posiadają tylko: Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel oraz właściwa miejscowo gmina przejmująca od niego mienie oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że to im, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwało w dniu [...] maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia. Postępowanie to nie dotyczy natomiast interesu prawnego najemcy, czy użytkownika mienia objętego komunalizacją lub innego podmiotu posiadającego to mienie bez tytułu prawnego, takiego jak posiadacz samoistny. Komunalizacja (której wynikiem jest zmiana podmiotu, któremu przysługuje prawo własności) nie ma bowiem wpływu na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmuje od Skarbu Państwa właściwa gmina (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 maja 2013 r. sygn. akt I SA/WA 837/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 2270/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wskazuje natomiast sam skarżący, jest on od 1977 r. posiadaczem samoistnym przedmiotowej części nieruchomości, a zatem nie miał interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. do bycia stroną postępowania komunalizacyjnego. Z kolei z księgi wieczystej prowadzonej dla ww. nieruchomości wynika, że jej właścicielami w dniu [...] maja 1990 r. byli: Skarb Państwa w [...] części, Z. N. w [...] części, M. O. w [...] części, J. D. w [...] części, P. i G. W. na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej w [...] części, E. F. w [...] części. Skarb Państwa stał się właścicielem wskazanej części nieruchomości na podstawie postanowień Sądu Powiatowego [...], Wydziału [...] Niespornego: z [...] października 1959 r. sygn. Akt [...], z [...] listopada 1960 r. sygn. akt [...] i z [...] marca 1967 r. sygn. Akt [...], które do dnia dzisiejszego pozostają w obrocie prawnym. Twierdzenie zatem skarżącego, że to on wraz z żoną w dacie [...] maja 1990 r. był właścicielem części ww. nieruchomości, stoi w sprzeczności z zapisami księgi wieczystej ujawniającej jako właściciela spornej części Skarb Państwa. Jak trafnie zauważyły również organy orzekające w sprawie, wskazywane przez skarżącego postanowienie Sądu Rejonowego [...] z [...] stycznia 2012 r. sygn. akt [...] o nabyciu przez G. Z. i P. W. przez zasiedzenie udziałów we współwłasności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] po [...] części każdy, w miejsce udziału ujawnionego w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, nie dość, że nie jest prawomocne, to jeszcze jako datę zasiedzenia wskazuje dzień [...] października 2005 r., a zatem nabycie udziałów w nieruchomości nastąpiło już przeniesieniu własności na rzecz Gminy [...]. Kwestia zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości nie ma więc wpływu na jej stan prawny w dacie komunalizacji, tj. w dniu [...] maja 1990 r. W tej sytuacji organom administracji publicznej nie można zarzucić naruszenia art. 97 § 4 K.p.a. poprzez nie zawieszenie z urzędu postępowania nadzorczego do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie zasiedzenia. Skoro zatem po stronie skarżącego brak było przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym i stan ten nie uległ zmianie do dnia dzisiejszego, obligowało to organ do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. Konsekwencją powyższego był brak podstaw do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Na marginesie zaznaczyć należy, że żadnych podstaw nie ma wniosek o wznowienie postępowania z uwagi na pojawienie się istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.). Skarżący ziszczenia tej przesłanki upatruje w okoliczności, że w dacie wydania decyzji komunalizacynej organ nie posiadał wiedzy, że w stosunku przedmiotowej nieruchomości uprawnień właścicielskich nie wykonywał Naczelnik Dzielnicy [...], ale skarżący wraz z żoną (do 1977 r. wykonywały je poprzedniczki prawne skarżącego, zaś od tej daty skarżący początkowo samodzielnie, a później z żoną). Wskazać jednak należy, że skoro jako właściciel przedmiotowej części nieruchomości w księdze wieczystej widniał Skarb Państwa, to istnieje domniemanie, że część ta "należała" właśnie do tego podmiotu i wykonywał nad nią władztwo. Okoliczności tej nie zmienia wskazywane przez skarżącego korzystanie z tej nieruchomości bez tytułu prawnego. W tej sytuacji, wbrew twierdzeniom skarżącego, prawidłowo Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, zaskarżonym postanowieniem wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymała w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją komunalizacyjną. Organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz uzasadniły swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i 3 K.p.a.), nie naruszając wskazywanych przez skarżącego przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 K.p.a. oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ww. ustawy, które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.