I SA/Wa 2146/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi A. F. na działanie Narodowego Banku Polskiego w przedmiocie nie wydzielenia Rady Polityki Pieniężnej ze struktur organu postanawia: odrzucić skargę. W dniu 19 października 2022 r. A. F. (dalej jako skarżący), o godzinie 9.41, skierował drogę elektroniczną (pocztą e-mailową) do Narodowego Banku Polskiego (na adres: [email protected], [email protected]), wystąpienie zatytułowane "Pozew do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za pośrednictwem pozwanego". W piśmie tym skarżący wniósł na podstawie art. 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o trwałe wydzielenie Rady Polityki Pieniężnej z Narodowego Banku Polskiego, tak że sekretariat nie jest obsadzany przez Narodowy Bank Polski, że za obsługę sekretariatu Rady Polityki Pieniężnej odpowiada sama Rada Polityki Pieniężnej, także Narodowy Bak Polski nie ma wpływu na politykę Rady. Wniósł też o podział majątku Narodowego Banku Polskiego, tak że część majątku przypadnie Radzie Polityki Pieniężnej, tak aby Rada Polityki Pieniężnej sama mogła pełnić swoje funkcje i miała na ten cel odpowiednie nieruchomości. Wniósł także o całkowite organizacyjne wydzielenie Rady Polityki Pieniężnej ze struktur Narodowego Banku Polskiego Wskazał, że pisząc do Rady Polityki Pieniężnej nierzadko otrzymywał odpowiedź z Narodowego Banku Państwowego, czyli Narodowy Bank Polski wchodził w kompetencje Rady Polityki Pieniężnej i odpowiadał w imieniu Rady Polityki Pieniężnej. Jest to – w jego ocenie – niedopuszczalne. Dlatego też wniósł o uleczenie tej sytuacji decyzją sądu. Następnie skarżący w dniu 19 października 2022 r., o godzinie 9.55, za pośrednictwem platformy ePUAP, skierował do Narodowego Banku Polskiego, wystąpienie (pismo ogólne do podmiotu publicznego) zatytułowane "Skarga", "skarga w załączniku". W uzasadnieniu wystąpienia skarżący powtórzył treść zawartą w powołanym na wstępnie wystąpieniu (wiadomości e-mail). Natomiast załącznik do tego wystąpienia stanowił wydruk wymienionej na wstępie wiadomości e-mail adresowanej do Narodowego Banku Polskiego. Narodowy Bank Polski w piśmie z 26 października 2022 r. wyjaśnił skarżącemu, iż wskazane w "pozwie" przepisy, jak również żadne inne przepisy, nie stanowią podstawy prawnej do wystąpienia z powództwem przeciwko Narodowemu Bankowi Polskiemu w tak określonej formie i zakresie przedmiotowym, wobec czego pozew skarżącego nie może być przekazany do sądu administracyjnego. Organ wskazał również, że zgodnie z art. 227 ust. 2 Konstytucji RP, Rada Polityki Pieniężnej jest organem Narodowego Banku Polskiego, a zatem żądanie sądowego wydzielenia Rady z Narodowego Banku Polskiego nie znajduje uzasadnienia prawnego. Sąd uznał pismo skarżącego z 19 października 2022 r. za skargę na działanie Narodowego Banku Polskiego w przedmiocie nie wydzielenia Rady Polityki Pieniężnej ze struktur Narodowego Banku Polskiego. W odpowiedzi na skargę Narodowy Bank Polski wniósł o odrzucenie skargi, jako niedopuszczalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają również w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i 3 p.p.s.a.) Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest działanie Narodowego Banku Polskiego w przedmiocie nie wydzielenia Rady Polityki Pieniężnej ze struktur Narodowego Banku Polskiego oraz "nielegalnego i bez zgody Sądu" ubezwłasnowolnienie członków Rady Polityki Pieniężnej. Stwierdzić należy, że sprawa niniejsza nie należy do spraw z zakresu administracji publicznej, bowiem Narodowy Bank Polski jest konstytucyjnym organem państwa (art. 227 Konstytucji RP). Za uznaniem Narodowego Banku Polskie za organ państwa przemawiają takie czynniki jak: własne kompetencje, i to częściowo o charakterze władczym, rozbudowane i pełnoprawne stosunki z innymi organami państwa, własna organizacja i personel (L. Garlicki, w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. V, Warszawa 2007, komentarz do art. 227, uwaga 3). Art. 227 Konstytucji RP reguluje w sposób ogólny zadania Narodowego Banku Polskiego, jego organizację oraz sposób powoływania i kompetencje jego organów. W myśl art. 227 Konstytucji RP Narodowy Bank Polski jest centralnym bankiem państwa. Przysługuje mu wyłączne prawo emisji pieniądza oraz ustalania i realizowania polityki pieniężnej. Narodowy Bank Polski odpowiada za wartość polskiego pieniądza (ust 1). Organami Narodowego Banku Polskiego są: Prezes Narodowego Banku Polskiego, Rada Polityki Pieniężnej oraz Zarząd Narodowego Banku Polskiego (ust. 2). Prezes Narodowego Banku Polskiego jest powoływany przez Sejm na wniosek Prezydenta Rzeczypospolitej na 6 lat. (ust. 3). Prezes Narodowego Banku Polskiego nie może należeć do partii politycznej, związku zawodowego ani prowadzić działalności publicznej nie dającej się pogodzić z godnością jego urzędu (ust. 4). W skład Rady Polityki Pieniężnej wchodzą Prezes Narodowego Banku Polskiego jako przewodniczący oraz osoby wyróżniające się wiedzą z zakresu finansów, powoływane na 6 lat, w równej liczbie przez Prezydenta Rzeczypospolitej, Sejm i Senat (ust. 5). Rada Polityki Pieniężnej ustala corocznie założenia polityki pieniężnej i przedkłada je do wiadomości Sejmowi równocześnie z przedłożeniem przez Radę Ministrów projektu ustawy budżetowej. Rada Polityki Pieniężnej, w ciągu 5 miesięcy od zakończenia roku budżetowego, składa Sejmowi sprawozdanie z wykonania założeń polityki pieniężnej (ust. 6). Organizację i zasady działania Narodowego Banku Polskiego oraz szczegółowe zasady powoływania i odwoływania jego organów określa ustawa (ust. 7). Ustawą tą jest ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (Dz. U. z 2022 r., poz. 2025). Ustawa ta stanowi, że Narodowy Bank Polski, zwany dalej NBP, jest bankiem centralnym Rzeczypospolitej Polskiej (art. 1 ustawy). NBP posiada osobowość prawną i prawo używania pieczęci z godłem państwowym (ust 1 art. 2 ustawy). NBP nie podlega wpisowi do rejestru przedsiębiorstw państwowych (ust. 2 art. 2 ustawy). Działalność NBP jest prowadzona na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 3 art. 2 ustawy). Siedzibą NBP jest Warszawa (ust. 4 art. 2 ustawy). Podstawowym celem działalności NBP jest utrzymanie stabilnego poziomu cen, przy jednoczesnym wspieraniu polityki gospodarczej Rządu, o ile nie ogranicza to podstawowego celu NBP (ust. 1 art. 3 ustawy). Zgodnie z ust. 2 art. 3 ustawy do zadań NBP należy także: 1) organizowanie rozliczeń pieniężnych; 2) prowadzenie gospodarki rezerwami dewizowymi; 3) prowadzenie działalności dewizowej w granicach określonych ustawami; 4) prowadzenie bankowej obsługi budżetu państwa; 5) regulowanie płynności banków oraz ich refinansowanie; 6) kształtowanie warunków niezbędnych dla rozwoju systemu bankowego; 6a) działanie na rzecz stabilności systemu finansowego w zakresie instytucji finansowej w rozumieniu art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nadzorze makroostrożnościowym nad systemem finansowym i zarządzaniu kryzysowym w systemie finansowym; 6b) działanie na rzecz wyeliminowania lub ograniczania ryzyka systemowego, o którym mowa w art. 4 pkt 15 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nadzorze makroostrożnościowym nad systemem finansowym i zarządzaniu kryzysowym w systemie finansowym; 7) opracowywanie statystyki pieniężnej i bankowej, bilansu płatniczego oraz międzynarodowej pozycji inwestycyjnej; 8) wykonywanie innych zadań określonych ustawami. NBP przysługuje wyłączne prawo emitowania znaków pieniężnych Rzeczypospolitej Polskiej (art. 4 ustawy). Art. 6 ustawy stanowi, że ustawy organami NBP są 1) Prezes NBP; 2) Rada Polityki Pieniężnej; 3) Zarząd NBP. W świetle art. 12 ust 1, 2 i 3 ustawy do zadań Rady Polityki Pieniężnej należy ustalanie corocznie założeń polityki pieniężnej i przedkładanie ich do wiadomości Sejmowi równocześnie z przedłożeniem przez Radę Ministrów projektu ustawy budżetowej. Rada składa Sejmowi sprawozdanie z wykonania założeń polityki pieniężnej w ciągu 5 miesięcy od zakończenia roku budżetowego (ust. 1). Kierując się założeniami polityki pieniężnej Rada w szczególności: 1) ustala wysokość stóp procentowych NBP; 2) ustala stopy rezerwy obowiązkowej banków oraz spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych i wysokość jej oprocentowania; 3) określa górne granice zobowiązań wynikających z zaciągania przez NBP pożyczek i kredytów w zagranicznych instytucjach bankowych i finansowych; 4) zatwierdza plan finansowy NBP oraz sprawozdanie z działalności NBP; 5) przyjmuje roczne sprawozdanie finansowe NBP; 6) ustala zasady operacji otwartego rynku (ust. 2). Rada dokonuje ocen działalności Zarządu NBP w zakresie realizacji założeń polityki pieniężnej (ust. 3). Obsługę Rady Polityki Pieniężnej zapewnia Narodowy Bank Polski na zasadach określonych w przepisach odrębnych (§ 18 uchwały Rady Polityki Pieniężnej z dnia 15 lutego 2011 r. w sprawie regulaminu Rady Polityki Pieniężnej (M.P. z 2022 r., poz. 231). W świetle powyższego wskazać należy, że Rada Polityki Pieniężnej jest kolegialnym organem banku centralnego - Narodowego Banku Polskiego. Jej pozycja ustrojowa znajduje umocowanie w art. 227 Konstytucji RP oraz w ustawie o Narodowym Banku Polskim. Niewątpliwie należy do istotnych organów Państwa. Odpowiada przede wszystkim za coroczne ustalanie i realizację założeń polityki pieniężnej. Zatem – wbrew stanowisku skarżącego – w obowiązującym porządku prawnym brak jest jakichkolwiek podstaw i jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego do wydzielenia Rady Polityki Pieniężnej ze struktur Narodowego Banku Polskiego. Podkreślić również trzeba, że Narodowy Bank Polski nie jest organem administracji państwowej ani organem administracji rządowej (por. wyrok WSA w Warszawie z 12 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 689/18). Czynności i działania Narodowego Banku Polskiego podejmowane w oparciu o ustawę o Narodowym Banku Polskim nie należą do aktów podlegających kontroli sądu administracyjnego (art. 3 § 2 p.p.s.a.). W tej sytuacji przedmiotowa skarga, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji postanowienia.