I SA/Wa 2149/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie WSA Marta Kołtun - Kulik (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2012 r. sprawy ze skargi E.S. i R.S. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m. W. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na ponowne nawiązanie umowy najmu lokalu oddala skargę. Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] lipca 2011 r., Nr [...] Zarząd [...] W. odmówił wyrażenia zgody na ponowne nawiązanie najmu lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] z E. S. i R. S. (§ 1 uchwały). Z akt sprawy wynika, iż współnajemcami lokalu, na podstawie decyzji o przydziale lokalu z dnia [...] maja 1984 r.; nr [...] oraz umowy o najem lokalu mieszkalnego z dnia [...] czerwca 1984 r., zostali E. i R. S. Lokal składa się z trzech pokoi i kuchni o powierzchni użytkowej [...] m2, w tym mieszkalnej [...] m2. W związku z nieuregulowaniem należności z tytułu najmu lokalu nr [...] przy ul. [...] powstało zadłużenie w kwocie [...] zł, w konsekwencji którego Zakład Administrowania Nieruchomościami Nr [...] wypowiedział E. i R. S. umowę najmu przedmiotowego lokalu - ze skutkiem na dzień 31 grudnia 2004 r. Po spłacie zadłużenia czynszowego, wnioskiem z dnia 31 stycznia 2011 r. R. S. wystąpił o ponowne zawarcie umowy najmu lokalu nr [...] przy ul. [...]. We wniosku, w wykazie osób ubiegających się o wynajem lokalu, wskazał współnajemczynię - żonę E. S. oraz dwoje dorosłych dzieci: Z. S. – urodzoną w [...] r. oraz O. S. - urodzonego w [...] r. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że E. S. nie mieszka w lokalu od ok 7-8 lat oraz posiada tytuł prawny (umowę najmu) do lokalu mieszkalnego (parter nieruchomości przy ul. [...] o pow. ok. [...] m2). W konsekwencji, organ powołując się na przepis § 39 ust. 1 i 2 oraz § 6 ust. 1 uchwały Rady W. z dnia [...] lipca 2009 r., Nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta W., odmówił ponownego zawarcia umowy najmu lokalu nr [...] przy ul. [...]. Organ wskazał, iż E. S. nie spełnia jednego z kryterium zawartego w przepisie § 39 ust. 1 pkt 1 ww. uchwały, który stanowi, że na wniosek osoby, która utraciła prawo najmu do lokalu na podstawie art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów (...), umowę najmu można zawrzeć ponownie, jeżeli zamieszkuje nieprzerwanie w tym lokalu. Z kolei ww. przepis § 6 ust. 1 uchwały stanowi, iż odmawia się zawarcia umowy najmu lokalu jeżeli wnioskodawca, jego małżonek (...) posiada tytuł prawny do innego lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części i może go używać, a także gdy posiada tytuł prawny do nieruchomości, której zbycie lub, z której pożytki dają możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Pismem z dnia 9 sierpnia 2011 r. E. i R. S. wezwali Zarząd [...] do usunięcia naruszenia prawa w przedmiocie odmowy nawiązania najmu lokalu. W piśmie tym podnieśli, że uchwała została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. przepisu § 31 ww. uchwały. Ponadto zarzucili, iż w trakcie postępowania odmówiono im wglądu w akta administracyjne, w konsekwencji czego nie mogą odnieść się do dowodów w nich znajdujących, będących podstawą rozstrzygnięcia organu. Po przeanalizowaniu wniosku o ponowne zawarcie umowy najmu lokalu nr [...] przy ul. [...] Zarząd [...] W. nie stwierdził uchybień przy podejmowaniu uchwały z dnia [...] lipca 2011 r., Nr [...], i uchwałą z dnia [...] września 2011 r., Nr [...] uznał za bezzasadne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Uzasadniając stanowisko organ wskazał, iż podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowi przepis § 39 ust. 1 i 2 uchwały Rady W. z dnia [...] lipca 2009 r., Nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta W. Przepis § 39 ww. uchwały stanowi, iż na wniosek osoby, której wcześniej wypowiedziano umowę najmu na podstawie art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy, gdy przyczyną rozwiązania stosunku prawnego było zadłużenie spowodowane pogorszeniem sytuacji materialnej najemcy, możliwe jest ponowne zawarcie umowy najmu, której przedmiotem będzie ten sam lokal lub inny lokal o mniejszej powierzchni jeżeli: 1) osoba ta nieprzerwanie zamieszkuje w tym lokalu, a w przypadku pracowni do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki - nieprzerwanie ją użytkuje w tym celu; 2) ustała przyczyna, z powodu której została rozwiązana umowa najmu, przy czym warunek ten uważa się za spełniony również w przypadku, jeśli jest podpisane oraz realizowane porozumienie dotyczące spłaty zadłużenia. Ponadto organ ponownie przytoczył treść § 6 ww. uchwały. Organ podkreślił, iż przeprowadzone postępowanie wykazało, że w przedmiotowym lokalu zamieszkuje jedynie R. S. z pełnoletnią córką – Z. S. Okoliczność ta została potwierdzona przez mieszkańców budynku. Ponadto E. S. oświadczyła w protokole z dnia 1 kwietnia 2004 r., że od 5 lat jest w nieformalnej separacji z mężem, dokładnie nie pamięta od kiedy nie mieszka w lokalu nr [...] przy ul. [...], ale skoro wypowiedzenie umowy najmu zostało nastąpiło w 2004 r., to prawdopodobnie nie zamieszkuje tam ok. 7-8 lat. Dalej organ wskazał, iż E. S. zeznała, że po jej wyprowadzeniu się z domu mąż nie regulował czynszu, zaś ona mieszka w S., przy ul. [...] i wynajmuje tam część domu. Z dokumentów przesłanych do organu przez E. S. (m.in. umowa najmu lokalu mieszkalnego z dnia [...] stycznia 2008 r. oraz z dnia [...] stycznia 2011 r.) wynika, iż E. S. wynajmuje dom (parter ok. [...] m2) w S. przy ul. [...] z uwagi na prowadzenie domu opieki nad osobami starszymi. Uzupełniając swoje zeznania, w piśmie z dnia 30 maja 2011 r., E. S. oświadczyła z kolei, iż przebywanie w domu przy ul. [...] ma charakter wyłącznie służbowy, zaś jej centrum życiowe znajduje się nadal w lokalu nr [...] przy ul. [...]. Biorąc pod uwagę powyższy materiał dowodowy, po jego ocenie, organ uznał, iż w sprawie zostały spełnione przesłanki z § 39 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 6 uchwały Rady W. z dnia [...] lipca 2009 r., Nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta W. (błędnie przywołanego przez skarżących jako § 31 uchwały). Na uchwałę z dnia [...] lipca 2011 r., Nr [...] E. i R. S. wnieśli skargę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucili naruszenie § 39 ust. 1 uchwały Rady W. z dnia [...] lipca 2009 r., Nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta W. poprzez poczynienie błędnych ustaleń, polegających na przyjęciu, iż E. S. nie zamieszkuje w W. w lokalu nr [...], przy ul. [...]. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż dom przy ul. [...] wynajmowany jest wyłącznie na potrzeby prowadzonego przez skarżącą domu opieki i nie stanowi jej stałego miejsca zamieszkania. Dalej wskazano, iż charakter pracy oczywiście wymaga nocowania w miejscu pracy, jednak nie zmienia to faktu, iż skarżąca przy ul. [...] nie zamieszkuje i nie ma takiej możliwości, aby w domu tym zamieszkał skarżący. W skardze podniesiono, iż noclegi skarżącej w domu opieki związane są bezpośrednio z dyżurami nocnymi, ilość noclegów uzależniona jest od ilości zatrudnionych osób, zaś ilość zatrudnianych przez skarżącą osób uzależniona jest od ilości podopiecznych. Skarżący podkreślili, iż zdarzają się okresy, gdy E. S. musi nocować w domu opieki przez większość miesiąca, jednakże związane jest to wyłącznie z wykonywaną przez nią pracą. Zaznaczono także, iż skarżąca za dwa lata osiągnie wiek emerytalny i zamierza zaprzestać prowadzenia działalności gospodarczej, a co za tym idzie nie zamierza przez ten czas rezygnować z prowadzenia domu opieki, nawet w przypadku gdyby musiała większość roku pozostawać w domu opieki na nocnych dyżurach z powodu nie zatrudniania pielęgniarki na nocne dyżury. Ponownie podkreślono, iż bez względu na obowiązki służbowe skarżącej, jej centrum życiowym, miejscem przyjmowania gości, spędzania świąt etc., jest lokal nr [...] przy ul. [...]. Skarżący faktycznie mają problemy małżeńskie, jednak nie zmienia to faktu, iż w dalszym ciągu wspólnie zamieszkują w lokalu nr [...]. W odpowiedzi na skargę Zarząd [...] W. wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, iż w trakcie postępowania wyjaśniającego E. S. sama oświadczyła, że nie mieszka w niniejszym lokalu od 7-8 lat, mieszka przy ul. [...], wynajmując tam dom (protokół z przesłuchania E. S. - karta 108 akt adm.). Organ zaznaczył, iż fakt wykonywania w domu przy ul. [...] pracy, nie wykluczał zamieszkiwania w jego części. Dalej organ podkreślił, iż z zeznań E. S. wynikało, iż dom przy ul. [...] skarżąca traktuje jako swoje miejsce zamieszkania, a nie lokal przy ul. [...], skoro stwierdziła, że w lokalu [...] przy [...] zamieszkuje wyłącznie jej mąż – R. S. Organ podniósł, iż z zeznania skarżącej wynikało, iż nawet w przyszłości nie zamierza traktować lokalu nr [...] przy [...] jako swoje miejsce zamieszkanie, gdyż nie twierdziła, że zamierza tam powrócić, oświadczyła, iż lokalem tym jest zainteresowana ze względu na zamiar jego kupna, nie wnosiła pozwu o rozwód ale zamierza to uczynić. W konsekwencji, zdaniem organu, skarżąca przedmiotowy lokal nie zamierza traktować jako zaspokojenie swoich potrzeb, ale jako lokatę kapitału. Zarząd zaznaczył, iż E. S., bez odwoływania swoich poprzednich zeznań zaczęła je zmieniać twierdząc, że w niniejszym lokalu mieszka mąż, syn, córka a także ona sama, zaś pobyty jej na [...] są incydentalne związane z jej dyżurami nocnym. Organ uznał, iż zmiana zeznań, wynikała z faktu zapoznania się przez skarżącą z przepisami znajdującym zastosowanie w sprawie, a dotyczącymi skutecznego sposobu ubiegania się o ponowny najem lokalu. To, że oświadczenia E. S. mijają się z prawdą dowodzi fakt, że E. S. nie odbiera listów adresowanych na ul. [...], mimo ponownych awizo, a więc tam nie przebywa (dowód: zwrot listu awizowanego z dnia 17 lutego 2011 r. i z dnia 1 marca 2011 r. - karta 97 akt admin.; zwrot listu awizowanego z dnia 29 lipca 2011 r. i z dnia 5 sierpnia 2011 r.- karta 135 akt admin.). E. S. ani jednego listu na adres jak wyżej nie odebrała osobiście. W konsekwencji, Zarząd [...] uchwałą z dnia [...] lipca 2011 r., Nr [...] nie wyraził zgody na ponowne zawarcie umowy najmu lokalu nr [...] przy ul. [...] ze względu na fakt, iż E. S. nieprzerwanie nie zamieszkiwała w przedmiotowym lokalu - § 39 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady W. Nr [...] z dnia [...] lipca 2009r. w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu W., a także ze względu na fakt, że posiada tytuł prawny do innego lokalu mieszkalnego w budynku przy ul. [...]. Dodatkowo organ przywołał treść § 6 ust. 1 pkt. 1 ww. uchwały stanowiący, że odmawia się zawarcia umowy najmu lokalu jeżeli wnioskodawca, jego małżonek, osoba pozostająca we wspólnym pożyciu lub inna osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkiwania, posiada tytuł prawny do innego lokalu. Organ podniósł, iż kierował się zasadą swobodnej oceny dowodów. Zarząd [...] podejmując uchwałę Nr [...] dał wiarę zeznaniom E. S. na kartach 107-108 akt admin., które ocenił jako zgodne z prawdą. Ponadto organ podniósł, iż § 39 ust. 1 uchwały Rady W. z dnia [...] lipca 2009 r. nie jest przepisem obligującym właściwe organy do ponownego zawarcia umowy najmu a przepisem fakultatywnym, na co wskazuje zwrot: "możliwe jest ponowne zawarcie umowy najmu". Onacza to, że organ rozpatrując konkretny wniosek winien poddać szczegółowej analizie wszelkie okoliczności sprawy i zgodność z prawdą oświadczeń wnioskodawców i dopiero wtedy podjąć decyzję, która nie musi być korzystna dla wnioskujących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Uchwała organu wykonawczego gminy w sprawie odmowy ponownego zawarcia umowy najmu lokalu jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej ppsa). Uchwała taka jest zatem zaskarżalna do sądu administracyjnego (uchwała NSA z 21 lipca 2008 r., sygn. akt. I OPS 4/08, ONSAiWA 2008/6/90). Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (j.t. z 2005 r. Dz. U. Nr 31, poz. 266 ze zm.) do zadań własnych gminy należy zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. upoważniła radę gminy do uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy oraz zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład tego zasobu, które powinny określać między innymi tryb rozpatrywania i załatwiania wniosku o najem lokali. Oznacza to, że powołane przepisy prawa przewidują tryb i kompetencje rad gmin do określania szczegółowych kryteriów pozwalających na uzyskanie najmu, procedury kwalifikacji do najmu lokali mieszkaniowych wraz z mechanizmem kontroli społecznej. W przedmiotowej sprawie, wykonując upoważnienie wynikające z zapisu ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego Rada Miasta W. wydała uchwałę z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...] r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta W. Przepis § 39 ust. 1 tej uchwały, stanowił materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia Zarządu wobec E. S. i R. S. Zgodnie z tym przepisem, na wniosek osoby, której wcześniej wypowiedziano umowę najmu na podstawie art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy, gdy przyczyną rozwiązania stosunku prawnego było zadłużenie spowodowane pogorszeniem sytuacji materialnej najemcy, możliwe jest ponowne zawarcie umowy najmu, której przedmiotem będzie ten sam lub inny lokal o mniejszej powierzchni, jeżeli: 1) osoba ta nieprzerwanie zamieszkuje w tym lokalu, a w przypadku pracowni do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki - nieprzerwanie ją użytkuje w tym celu; 2) ustała przyczyna, z powodu której została rozwiązana umowa najmu, przy czym warunek ten uważa się za spełniony również w przypadku, jeśli jest podpisane oraz realizowane porozumienie dotyczące spłaty zadłużenia. Z materiału dokumentacyjnego sprawy bezspornie wynika, że w związku z nieuregulowaniem należności z tytułu najmu lokalu nr [...] przy ul. [...] Zakład Administrowania Nieruchomościami wypowiedział E. i R. S. umowę najmu lokalu ze skutkiem na dzień 31 grudnia 2004 r. Wprawdzie zadłużenie "czynszowe" z tytułu najmu zostało spłacone, jednakże organ odmawiając wyrażenia zgody na ponowne zawarcie umowy najmu lokalu podniósł inną okoliczność, która zdaniem Sądu, uzasadniała działanie Zarządu. Z materiału dowodowego sprawy wynika bowiem, iż E. S. nie zamieszkiwała w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. od kilku lat. Potwierdzają to: protokół przesłuchania skarżącej z dnia 1 kwietna 2011 r. (karta 108 akt admin.), zeznania mieszkańców budynku przy ul. [...] (karta 93 i 94 akt admin.), nieodbieranie korespondencji kierowanej przez organ do E. S. pod adres przy ul. [...]. Słusznie organ wskazał, iż E. S. nie odwołała swoich zeznań z dnia 1 kwietnia 2011 r., które zresztą (okoliczność niezamieszkiwania w lokalu), potwierdzili sąsiedzi. Ponadto podnieść należy, iż wprawdzie umowa z dnia [...] stycznia 2011 r., nazwana "umową najmu lokalu mieszkalnego" wskazuje, iż została ona zawarta na prowadzenie domu opieki nad starszymi, jednakże w treści tej umowy brak jest jakichkolwiek zapisów zakazujących zamieszkiwanie w nim innych osób, aniżeli podopieczni. Wywieść tego nie można niewątpliwie z § 5 tej umowy, który mówi jedynie o zakazie zmiany przeznaczenia lokalu, tzn. z mieszkalnego na niemieszkalny. Tym samym, w ocenie Sądu, słusznie organ uznał, iż w sprawie nie doszło do realizacji przesłanki wynikającej z § 39 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 6 ust. 1 uchwały Rady W. z dnia [...] lipca 2009 r., tj. nieprzerwanego zamieszkiwania przez współnajemcę – E. S. - w lokalu nr [...] przy ul. [...]. Ponadto, jak podniósł organ w odpowiedzi na skargę, nawet jeśli wnioskodawca spełniłby wszystkie przesłanki zawarte w przepisie § 39 ww. uchwały, organ ma możliwość nie wyrażenia zgody na ponowne zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego (z uwzględnieniem stanu faktycznego sprawy), gdyż decyzja w tym zakresie pozostawiona jest do uznania organowi administracji. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza - jak wynika z art. 7 kpa., że załatwienie sprawy ma nastąpić w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Z kolei sąd administracyjny kontrolując zgodność uchwały "uznaniowej" z prawem ustala, czy dopuszczalne było wydanie uchwały zawierającej określone w niej rozstrzygniecie, czy organ przy wydaniu uchwały nie przekroczył granic uznania dozwolonego prawem oraz czy właściwie ocenił stan faktyczny sprawy i czy należycie uzasadnił rozstrzygnięcie z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa. Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd również dodatkowo ocenił działanie organu w ramach uznania administracyjnego i uznał, że organy administracji orzekające w niniejszej sprawie nie przekroczyły jego granic, aczkolwiek podnieść należy, iż uzasadnienie swojego stanowiska organ przedstawił bardziej szczegółowo dopiero w odpowiedzi na skargę. Działanie takie nie jest niewątpliwie poprawne, nie mniej jednak nie może stanowić podstawy do uznania przez Sąd, iż uchwała została wydana z naruszeniem prawa, lub z jego rażącym naruszeniem. Biorąc pod uwagę materiał dokumentacyjny sprawy uznać należy, iż Zarząd [...] wyjaśnił i rozstrzygnął sprawę E. S. i R. S. w sposób prawidłowy. Zgromadzono wystarczające dla sprawy dowody i właściwie je oceniono. Ocena ta nie narusza prawa, a co za tym idzie nie sposób jej podważyć. Wobec powyższego, na podstawie przepisu art. 151 ustawy ppsa Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 7