I SA/Wa 215/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie Sędzia NSA Anna Łukaszewska – Macioch (spr.) Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2008 r. sprawy ze skargi Agencji [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej Agencji [...] w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzyło postępowanie administracyjne z odwołania Agencji [...] w W. od decyzji Starosty P. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] o przekształceniu na rzecz dotychczasowych użytkowników wieczystych – J. T. i M. T. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w P., gm. M., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m², uregulowanej w KW nr [...] w prawo własności. Powyższe rozstrzygnięcie wydano w następującym stanie faktycznym sprawy: Opisana na wstępie niezabudowana nieruchomość gruntowa, zgodnie z odpisem z księgi wieczystej KW nr [...]prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P. oraz wypisem z ewidencji gruntów, stanowiła własność Skarbu Państwa i znajdowała się w użytkowaniu wieczystym J. i M. małż. T. W wyniku rozpatrzenia wniosku złożonego przez J. i M. małżonków T. Starosta P. decyzją z dnia [...] września 2007 r., wydaną na podstawie art. 1 ust. 1, art. 3, i art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. nr 175, poz. 1459 ze zm.), orzekł o przekształceniu na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności oraz ustalił z tego tytułu opłatę w wysokości [...] złotych, którą rozłożył na dziesięć rat rocznych. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M., zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy M. nr [...] z dnia [...] lipca 1999 r., przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie o wiodącej funkcji mieszkaniowej. Jako podstawę do wyliczenia należności za dokonane przekształcenie Starosta P. przyjął sporządzony w dniu 30 maja 2007 r. przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Agencja [...] w W. wskazując, iż na podstawie prawomocnej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. nr [...] przedmiotowa nieruchomość weszła w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Agencja zarzuciła Staroście P., że rozstrzygając sprawę nieprawidłowo naliczył opłaty za przekształcenie, skutkiem czego Skarb Państwa poniósł uszczerbek w kwocie [...] złotych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] umorzyło na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. postępowanie odwoławcze wskazując, że Agencja [...] nie posiada legitymacji prawnej do wniesienia w niniejszej sprawie odwołania. W ocenie organu odwoławczego sam fakt, że Agencja [...] wykonuje w stosunku do przedmiotowej nieruchomości prawo własności na rzecz Skarbu Państwa, co powoduje, iż nie zachodzi tożsamość organu administracji publicznej i organu gospodarującego nieruchomością, nie zmienia tego, że Skarb Państwa (ani Agencja reprezentująca jego prawa) nie jest stroną postępowania w sprawie o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności. Organ zwrócił uwagę, że w orzecznictwie ukształtowanym jeszcze przed reformą ustrojową państwa i wprowadzeniem samorządu terytorialnego przyjęto, że gdy organ administracji państwowej - zgodnie z przysługującymi mu kompetencjami - rozstrzyga w postępowaniu administracyjnym sprawę dotyczącą podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji państwowej, inny organ administracji państwowej nie staje się stroną nawet wówczas, gdy decyzja może powodować dla niego określone skutki cywilnoprawne. Skarb Państwa jako osoba prawna jest reprezentowany przez różne organy administracji publicznej, w niniejszej sprawie organ samorządu terytorialnego i to ten organ rozpoznając sprawę stoi na straży interesów Skarbu Państwa. Udział innego organu państwowego w postępowaniu w charakterze strony jest wykluczony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Agencja [...] w W. wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty P. zarzucając rozstrzygnięciu Kolegium naruszenie art. 28 k.p.a. przez błędne ustalenie, że Agencji nie przysługuje przymiot strony w toczącym się postępowaniu, co narusza jej interes prawny, a także naruszenie art. 5 ust 1 i 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2007 r. nr 231, poz. 1700) przez pozbawienie Agencji praw wynikających wprost z prawa materialnego. Zdaniem skarżącej, ma ona interes prawny (w rozumieniu art. 28 k.p.a) do występowania w niniejszym postępowaniu, gdyż dotyczy ono nieruchomości będącej w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa. Stosownie zaś do art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. "Skarb Państwa powierza Agencji wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i 2". Ustęp 2 tego artykułu stanowi natomiast, że "Agencja, obejmując we władanie powierzone składniki mienia Skarbu Pastwa, wykonuje we własnym imieniu prawa i obowiązki z nimi związane w stosunku do osób trzecich, jak również we własnym imieniu wykonuje związane z tymi składnikami obowiązki publicznoprawne". W ocenie skarżącej, już pobieżna analiza przytoczonego przepisu wskazuje, iż w obrocie cywilnoprawnym Agencja działa w imieniu własnym, wykonując prawo własności na rzecz Skarbu Państwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dostrzegło tego, że Skarb Państwa w rozumieniu tego przepisu działa w sferze dominium, a nie imperium. Organ przytaczając obszernie orzecznictwo dotyczące interesu prawnego stron, nie skonfrontował go w żaden sposób z instytucją powiernictwa zastosowaną w art. 5 powołanej wyżej ustawy jako konstrukcją, na której oparto wzajemne relacje między Skarbem Państwa a Agencją. Zanegowanie przez Kolegium prawa Agencji do wykonywania praw właścicielskich Skarbu Państwa wbrew wyraźnemu brzmieniu przepisu oraz pozbawienie jej prawa strony w postępowaniu administracyjnym stanowi, w ocenie skarżącej, rażące naruszenie prawa materialnego. Pozbawienie możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz wysokości wpływów z opłat z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności jest całkowicie nieuzasadnione i uniemożliwia Agencji ochronę interesów Skarbu Państwa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa materialnego oraz naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego które miało wpływ na wynik sprawy. Na wstępie wyjaśnić należy, iż w aktach administracyjnych sprawy brak jest decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. nr [...], na mocy której działka nr [...], położona w P., gmina M., weszła w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Jednakże faktu tego (powołanego przez skarżącą w odwołaniu oraz skardze) organy orzekające nie kwestionują. W tym stanie rzeczy Sąd rozpoznawał sprawę na podstawie stanu faktycznego ustalonego przez organy. Istotą niniejszej sprawy jest ocena zasadności umorzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. postępowania administracyjnego wszczętego odwołaniem Agencji [...] od decyzji Starosty P. z dnia [...] września 2007 r. o przekształceniu użytkowania wieczystego opisanej na wstępie nieruchomości, wchodzącej w skład Zasobu Rolnego Skarbu Państwa w prawo własności. Zaskarżona decyzja Kolegium jest decyzją procesową i nie rozstrzyga co do istoty sprawy objętej odwołaniem strony. Stąd przedmiotem rozważań Sądu nie mogła być merytoryczna ocena decyzji organu pierwszej instancji rozstrzygającej o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności i kwestia ustalonej tą decyzją opłaty za przekształcenie. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. było stwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., że wnosząca odwołanie Agencja [...] nie posiada legitymacji do jego złożenia, gdyż jest organem reprezentującym Skarb Państwa i jako taki nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. W ocenie Sądu, należy odróżnić kwestię kompetencji starosty do wydawania decyzji o przekształceniu - jako przejaw władztwa publicznoprawnego (imperium), w jakie wyposażył go ustawodawca, od prawa do ochrony praw podmiotowych (dominium) przysługujących Skarbowi Państwa, które to prawo z woli ustawodawcy przysługuje Agencji [...] na podstawie art. 5 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. To odróżnienie jest konieczne, wskazuje ono bowiem wyraźnie na błędne rozumowanie Kolegium, iż to starosta skupia w swoim ręku zarówno uprawnienia do wydawania decyzji o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności oraz ochrony interesów właścicielskich Skarbu Państwa. Zważyć należy, iż ta druga rola starosty w procesie przekształcania użytkowania wieczystego w prawo własności nie wynika w żaden sposób z ustawy z dnia 19 października 1991 r., a ponadto takie połączenie kompetencji oraz prawa do reprezentowania interesów majątkowych Skarbu Państwa kłóciłoby się z zasadą nemo iudex in causa sua. Natomiast prawo do reprezentowania interesów Skarbu Państwa, jeśli chodzi o nieruchomości wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa ustawodawca przyznał Agencji [...]. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ugruntowany zarówno w orzecznictwa jak i doktryny pozostaje pogląd, że interes prawny legitymujący stronę postępowania wywodzi się z prawa materialnego i musi to być własny interes danego podmiotu (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wydanie 8, C.H. Beck, Warszawa 2006, s.230). Z mocy art. 29 k.p.a. stronami mogą być zarówno osoby fizyczne, jak i prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne, również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. W ocenie Sądu, Agencja [...] posiada własny interes prawny w niniejszej sprawie, wywodzący się z przepisów prawa materialnego, zatem przysługuje jej status strony postępowania. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 ustawy - o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, Skarb Państwa powierza Agencji wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i art. 2, zatem w odniesieniu do powierzonego jej mienia państwowego Agencja jest jednostką organizacyjną Skarbu Państwa reprezentującą go jako jego statio fisci. Nie ulega zatem wątpliwości, iż posiada ona status strony postępowania (w rozumieniu art. 28 k.p.a.), którego przedmiotem jest mienie wchodzące w skład Zasobu. Jak wynika z art. 5 ust. 2 powołanej ustawy, a także jak podkreślono w orzecznictwie, Agencja [...] wykonuje uprawnienia właściciela (Skarbu Państwa) na zasadach określonych w ustawie z dnia 19 października 1991 r. i korzysta z takich samych uprawnień jak każdy inny właściciel (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 1994 r. sygn. akt II S.A. 241/92, ONSA 1995/2/67; wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1997 r. sygn. akt IV S.A. 335/95, ONSA 1998/2/59). Agencja występuje w obrocie prawnym samodzielnie, wykonując w imieniu własnym prawa Skarbu Państwa do powierzonego jej mienia. W tym stanie sprawy zaskarżona decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze, jako zainicjowane przez podmiot nie będący stroną, zapadła z naruszeniem prawa materialnego art. 1 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 19 października 1991 r. oraz z naruszeniem przepisów postępowania art. 28 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.