I SA/Wa 215/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2017 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2016 r., nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, działając na podstawie art. 18 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191, z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Miasta P. od decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2014 r., nr [...] (sprostowanej postanowieniem Wojewody [...] z [...] grudnia 2014 r., nr [...]), odmawiającej stwierdzenia nabycia przez Miasto . z mocy prawa, nieodpłatnie, z dniem 27 maja 1990 r., mienia Skarbu Państwa - utrzymała w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Komisja wskazała, że Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2014 r. odmówił stwierdzenia nabycia przez Miasto P., z mocy prawa, nieodpłatnie, z dniem 27 maja 1990 r. nieruchomości Skarbu Państwa położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako: jednostka ewidencyjna [...], obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. [...] ha; arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. [...] ha, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P. Organ I instancji wyjaśnił, że Burmistrz Miasta P., przy piśmie z 23 maja 2013 r., przekazał dokumenty ewidencyjne i wieczystoksięgowe oraz kopię planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego przedmiotowe działki, w celu wydania przez Wojewodę [...] decyzji stwierdzającej nabycie własności nieruchomości przez Miasto P. Dla nieruchomości prowadzona jest przez Sąd Rejonowy w P., księga wieczysta KW nr [...], w której w dziale II "Własność" widnieje wpis "Skarb Państwa w użytkowaniu wieczystym W.". Prawo użytkowania wieczystego wpisano na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] października 2012 r., nr [...], którą stwierdzono, że grunty Skarbu Państwa znajdujące się w dniu 1 stycznia 2012 r. w trwałym zarządzie W., stały się z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 2012 r. przedmiotem użytkowania wieczystego W., a posadowione na nich budynki i inne urządzenia oraz lokale, stały się w tej dacie własnością W. Wojewoda wskazał, że przedmiotowa nieruchomość w dniu ustawowej komunalizacji stanowiła własności Skarbu Państwa. W ewidencji gruntów zapisana była w grupie rejestrowej II - lasy i inne grunty resortu leśnictwa i przemysłu drzewnego, a zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Miasta P. przeznaczona była pod drogę. Powyższe wynika z pisma Burmistrza Miasta P. z 9 kwietnia 2014 r., nr [...] i wniosku z 23 maja 2013 r., nr [...] wraz z załączoną kopią planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu I instancji niewątpliwym jest, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. znajdowała się w granicach W. - co wynika z rozporządzenia Rady Ministrów z 16 kwietnia 1957 r. w sprawie utworzenia W. W § 2 tego rozporządzenia wskazano, że w skład [...] wchodzą obszary ochrony rezerwatowej, położone w granicach Nadleśnictwa Państwowego L., a wśród nich znajdują się między innymi uroczysko [...] i [...]. Z kolei § 17 ust. 1 tego rozporządzenia stanowił, że zarząd [...] sprawuje dyrektor W. mianowany przez Ministra [...]. Organ I instancji powołał treść art. 5 ust. 1 i art. 11 ust.1 ustawy z 10 maja 1990 r. i w efekcie uznał, iż w sprawie zaistniała przesłanka uniemożliwiająca stwierdzenie komunalizacji wyżej wskazanych nieruchomości. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] wniósł Burmistrz Miasta P. Wskazał, że działki składające się na ww. nieruchomość stanowią od dawna drogę w użytkowaniu powszechnym mieszkańców Miasta P. Wskazuje na to brak zadrzewienia oraz przeprowadzenie instalacji komunalnych takich jak wodociąg, kanalizacja sanitarna oraz linia energetyczna. Odwołujący się podniósł, że w dniu ustawowej komunalizacji W. był zarządcą terenów Skarbu Państwa, natomiast użytkowanie wieczyste zostało ujawnione w księdze wieczystej dopiero w październiku 2013 r. Działki nr [...] i nr [...] nie wchodzą w skład terenów objętych ścisłą ochroną przyrodniczą. W ocenie odwołującego się, organ I instancji w żaden sposób nie wykazał, aby nieruchomość, której dotyczy postępowanie służyła wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Przepis art. 11 ust. 1 pkt 1 ma charakter wyjątku i nie można go stosować rozszerzająco. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpoznając sprawę wskazała, że z materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] i nr [...] znajdowała się w granicach W. Świadczy o tym treść rozporządzenia Rady Ministrów z 16 kwietnia 1957 r. w sprawie utworzenia W. (Dz. U z Nr [...] poz. [...]). W dniu 27 maja 1990 r. wyżej wskazane działki stanowiły część ówczesnych działek [...] oraz [...] (podziału dokonano na podstawie decyzji Burmistrza Miasta P. z [...] maja 2011 r., nr [...]). Organ odwoławczy podkreślił, że [...] nie musi w stosunku do przedmiotowej nieruchomości legitymować się stosowną decyzją organu administracyjnego o przekazaniu terenu w użytkowanie lub zarząd na podstawie ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach lub ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Nieruchomości Skarbu Państwa wchodzące w skład [...] zostały bowiem przekazane w zarząd [...] rozporządzeniem (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2638/14; wyrok NSA z 11 lutego 1997 r., sygn. akt I SA 1602/95). KKU podniosła, że brak wykazania działki w spisie inwentaryzacyjnym, o którym mowa w at. 17 ustawy nie przesądza o braku możliwości skomunalizowania mienia Skarbu Państwa. Jednak do takiej komunalizacji niezbędne jest spełnienie przesłanek z art. 5 ust. 1 ww. ustawy przy jednoczesnym braku wystąpienia przesłanek negatywnych z art. 11 i 12 tej ustawy. Odnosząc się natomiast do kwestii braku wykazania wykonywania zadań publicznych na ww. nieruchomości przez [...] Komisja wskazała, iż zgodnie z ustawą z 7 kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 25 poz. 180, z późn. zm.), zadaniem władz ochrony przyrody jest czuwanie, aby gospodarowanie zasobami przyrody odbywało się zgodnie z zasadami, zmierzającymi do zabezpieczenia i wzmożenia naturalnych sił wytwórczych przyrody (art. 9 ust. 1 tej ustawy). Jedną z form ochrony przyrody jest natomiast utworzenie [...]. Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej skargę wniosło Miasto P. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, w szczególności: a) art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że Miasto P. nie nabyło z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. gruntów położonych w P., oznaczonych jako działki nr [...] oraz nr [...], podczas gdy w rzeczywistości zostały spełnione przesłanki do nabycia z mocy prawa powyższych nieruchomości, b) art. 11 ust. 1 pkt. 1 ustawy, poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że Miasto P. nie nabyło z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. gruntów położonych w P., podczas gdy w rzeczywistości zostały spełnione przesłanki do nabycia z mocy prawa powyższych nieruchomości, 2) przepisów postępowania, w szczególności art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa, poprzez uznanie, że organ przy rozstrzyganiu sprawy nie wyjaśnił dogłębnie istotnych okoliczności sprawy, co doprowadziło do błędów w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, 3) błędne ustalenia w stanie faktycznym poprzez uznanie, że grunty położone w P., oznaczone geodezyjnie jako działki nr [...] oraz nr [...] służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, podczas gdy służą wykonywaniu zadań własnych gminy. Skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...] i o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że nie budzi wątpliwości, iż sporna nieruchomość w dniu ustawowej komunalizacji stanowiła własność Skarbu Państwa. Teren ten znajduje się w użytkowaniu wieczystym W., a w dniu ustawowej komunalizacji był objęły trwałym zarządem tego [...]. Jednakże, zdaniem skarżącej, nie stanowi to przeszkody w nabyciu nieruchomości przez Gminę. Sam fakt znajdowania się rzeczonej nieruchomości w posiadaniu [...] nie determinuje okoliczności, że teren ten służy wykonywaniu zadań publicznych. Pojęcie "służą wykonywaniu zadań publicznych" nie nawiązuje do stosunku prawnego, na podstawie którego korzysta się z danego mienia stanowiącego własność ogólnonarodową, lecz do charakteru zadań wykonywaniu których faktycznie służy określone mienie. Nie ma przy tym znaczenia tytuł prawny do tego mienia, wystarczającą przesłanką wyłączenia z komunalizacji jest sam fakt służenia wykonywaniu zadań. Zdaniem skarżącego Miasta W. nie wykonuje zadań publicznych na spornych gruntach. Zgodnie z art. 8 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2016 r. poz. 2134) park narodowy obejmuje obszar wyróżniający się szczególnymi wartościami przyrodniczymi, naukowymi, społecznymi, kulturowymi i edukacyjnym. Park narodowy tworzy się w celu zachowania różnorodności biologicznej, zasobów, tworów i składników przyrody nieożywionej i walorów krajobrazowych, przywrócenia właściwego stanu zasobów i składników przyrody oraz odtworzenia zniekształconych siedlisk przyrodniczych, siedlisk roślin, siedlisk zwierząt lub siedlisk grzybów. To są cele publiczne parku narodowego, wykonywane pod nadzorem ministra właściwego ds. środowiska. Skarżąca podniosła, że w piśmie z 19 grudnia 2006 r. Dyrekcja W. stwierdziła, że grunt ten jest zbędny dla [...], bowiem od wielu lat jest użytkowany przez mieszkańców P. pod drogi dojazdowe, leży na granicy W. i nie ma wartości przyrodniczej. Skarżąca podkreśliła, że to właśnie zachowanie wartości przyrodniczej określonych terenów jest celem publicznym wykonywanym przez [...]. Jeszcze w latach 50-tych XX wieku teren ten był wykorzystywany jako droga publiczna. W ocenie skarżącej samo czuwanie nad ochroną przyrody przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska nie jest wystarczające do uznania, że w ten sposób wykonywane są zadania publiczne z zakresu administracji rządowej. Skarżąca podniosła, że na przedmiotowych gruntach nie tylko nie są wykonywane zadania publiczne z zakresu administracji rządowej, ale są wykonywanie zadania publiczne będące zadaniami własnymi gminy. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446) zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Skoro grunt ten, jeszcze prze dniem ustawowej komunalizacji, służył wykonywaniu zadań gminnych, to logiczną tego konsekwencją jest, że nie służył wykonywaniu zadań publicznych z zakresu administracji rządowej. Odpowiadając na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie i podtrzymała stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Prawidłowo wskazały organy, że nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa położone w granicach W. przeszły w zarząd [...], a ściślej dyrektora tego [...] na mocy § 17 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 kwietnia 1957 r. w sprawie utworzenia W., przy czym sprawowany przez dyrektora zarząd stanowił nie tylko tytuł do objęcia [...] w znaczeniu cywilnoprawnym lecz przede wszystkim tytuł prawnoadministracyjny. Stosownie bowiem do postanowień § 17 ust. 2 pkt 2 i ust. 4 powołanego rozporządzenia dyrektor W. zarządza majątkiem państwowym wchodzącym w skład [...] oraz ponosi odpowiedzialność za majątek państwowy wchodzący w skład [...]. Dyrektora powoływał naczelny organ administracji państwowej, któremu podlegał jako organ administracji wykonujący zadania w zakresie ochrony przyrody i któremu Minister [...] na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy z 7 kwietnia 1949 r. udzielał upoważnień do wydawania aktów dotyczących wykonywania prac i urządzeń mających na celu utrzymanie, zabezpieczenie i udostępnianie terenów [...]. Nie ulega też wątpliwości, że sporna nieruchomość położona jest w granicach administracyjnych W. Zatem podlegała zarządowi dyrektora [...]. Sytuacji w tym względzie nie zmienia fakt, że na przedmiotowych działkach znajduje się droga. Prawidłowo wskazały organy, że W. dla udowodnienia swych praw do przedmiotowej nieruchomości nie musi legitymować się stosowną decyzją organu administracyjnego o przekazaniu terenu w użytkowanie lub zarząd na podstawie ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach lub ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Należy zwrócić uwagę, że nieruchomości Skarbu Państwa wchodzące w skład [...] zostały przekazane w zarząd [...] rozporządzeniem Rady Ministrów z 16 kwietnia 1957 r. w sprawie utworzenia W., a zatem przepisy powyższych ustaw - znacznie późniejszych - mogły mieć zastosowanie tylko ewentualnie przy poszerzaniu obszaru [...], jeśli miało to miejsce w czasie ich obowiązywania. Prawidłowo wskazały organy na treść przepisów art. 11 ust.1 ustawy z 10 maja 1990 r. Wprawdzie ma rację skarżąca odnośnie rozumienia pojęcia "służenia", o którym mowa w tym przepisie, to jednakże w przypadku [...], fakt "służenia" celom ochrony [...] wynika już z samego faktu objęcia granicami [...] określonej nieruchomości. Cele "służenia" wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej wynikają z aktu prawnego i nie mogą być rozpatrywane w oderwaniu od aktu prawnego powołującego [...] i określającego jego granice. [...] jest formą ochrony przyrody, a jego cechą jest terytorialność. Skoro sporne działki położone w granicach W. pozostawały w zarządzie dyrektora tego [...], to nie mogły być one objęte komunalizacją na rzecz skarżącej. Zarzuty skargi dotyczące obecnej zbędności tych gruntów dla [...] nie mają znaczenia dla treści decyzji. Stan prawny ocenia się bowiem na 27 maja 1990 r., a nie na datę wydania decyzji. Podnieść należy, że skarżąca nie kwestionuje, że działki nr [...] i nr [...] w dacie istotnej dla komunalizacji pozostawały w zarządzie [...], jednakże wyprowadza z tego nieuprawnione wnioski. Wbrew twierdzeniom skargi organy nie naruszyły przepisu art. 5 ustawy z 10 maja 1990 r., bowiem brak było przesłanek do jego zastosowania w tej sprawie. Podnieść należy, że realizacja zadań postawionych przed gminami wymagała stworzenia im odpowiednich po temu warunków, a zwłaszcza bazy materialnej. Temu celowi służyć miała ustawa z 10 maja 1990 r., na podstawie której gminy miały zostać wyposażone w mienie dotychczas ogólnonarodowe (państwowe), ale tylko w mienie, co do którego zostały spełnione określone ustawą przesłanki. Nieruchomość stanowiąca przedmiot sporu, z przyczyn wyżej omówionych, nie spełniała warunków do komunalizacji na rzecz skarżącej. Chybione są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Organy prawidłowo ustaliły, że w dniu istotnym dla komunalizacji przedmiotowe działki pozostawały w zarządzie dyrektora W. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd z mocy art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.