I SA/Wa 2150/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska WSA Gabriela Nowak Protokolant specjalista Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę. Decyzją z dnia [...].06.2010 r. wydaną z up. Prezydenta W. przez Kierownika Działu Pomocy Środowiskowej Ośrodka Pomocy Społecznej [...] W. nr [...] orzeczono o zmianie decyzji tego samego organu z dnia [...].04.2006 r. nr [...] poprzez ustalenie od dnia 1 czerwca 2010 r wysokości zasiłku stałego przyznanego R. K. na kwotę [...] zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że na okres od maja 2010 r. do października 2010 r. przyznano stronie dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł, który wraz z zasiłkiem pielęgnacyjnym w wysokości, [...] zł stanowi dochód strony. Dochód ten pomniejszyć należy o kwotę świadczonych alimentów w wysokości [...] zł. Wysokość zasiłku ustala się jako różnicę między kryterium dochodowym ustalonym zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. m 175, poz. 1362 ze zm. – dalej: ups) a posiadanym dochodem. Wysokość zasiłku powinna wynosić zatem [...] zł. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał przepis art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Od powyższej decyzji odwołanie z zachowaniem ustawowego terminu złożył R. K. Podniósł, że przyznany mu dodatek mieszkaniowy wynosi [...] zł, nie zaś [...] zł. Ponadto stwierdził, że niezrozumiałe i krzywdzące jest doliczenie do dochodu kwoty zasiłku pielęgnacyjnego, który nie jest dochodem, lecz kwotą przeznaczoną na opiekę nad osobą o znacznym stopniu inwalidztwa. Zaliczenie zasiłku pielęgnacyjnego do dochodu zdaniem skarżącego narusza jego prawo jako osoby niepełnosprawnej do równego życia z innymi pełnosprawnymi obywatelami. Postanowieniem z dnia [...].06.2010 r. organ sprostował z urzędu w decyzji z dnia [...].06.2010 r. oczywistą omyłkę zawartą w uzasadnieniu w ten sposób, że kwota otrzymywanego przez skarżącego dodatku mieszkaniowego została określona jako "[...] zł" zamiast "[...] zł". Organ wskazał, że omyłkowo przestawione zostały cyfry w kwocie dodatku, natomiast wysokość zasiłku stałego została obliczona prawidłowo, przy uwzględnieniu kwoty dodatku mieszkaniowego w wysokości [...] zł. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...].08.2010 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazało, że stosownie do art. 37 ups zasiłek stały przysługuje: pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Zasiłek stały w przypadku osoby samotnie gospodarującej ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż [...] zł miesięcznie. Kwota zasiłku stałego nie może być niższa niż [...] zł miesięcznie. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ups kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynosi [...] zł. W myśl art. 8 ust. 3 i 4 ups za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1. miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2. składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3. kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: 1. jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2. zasiłku celowego; 3. pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4. wartości świadczenia w naturze; 5. świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że co do zasady każdy przychód stanowi dochód w rozumieniu ustawy z wyjątkiem wymienionych wyżej przychodów. W powołanym przepisie nie został wymieniony zasiłek pielęgnacyjny jako świadczenie, którego nie wlicza się do dochodu. Stosownie do art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany sytuacji dochodowej strony. Użycie przez ustawodawcę zwrotu "uchyla się", a nie "można uchylić", kreuje po stronie organu obowiązek uchylenia decyzji. Innymi słowy w przypadku zmiany sytuacji dochodowej organ ma obowiązek zmienić lub uchylić decyzję na niekorzyść strony bez jej zgody. SKO podkreśliło, że zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Stosownie do art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W konsekwencji organy administracji nie mogą w niniejszej sprawie odstąpić od nałożonego przez ustawę obowiązku uchylenia decyzji na niekorzyść skarżącego z powodu zmiany jego sytuacji dochodowej. Organy są również związane przytoczoną powyżej definicją dochodu zawartą w art. 8 ustawy. W konsekwencji organy administracji nie są uprawnione do uznania, że uzyskane przez skarżącego środki pieniężne nie stanowią dochodu w rozumieniu ustawy. Bezspornie skarżący otrzymuje dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł, zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł, a zatem jego dochód w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej wynosi [...] zł ([...]). Od kwoty tej należy zgodnie z powołanym wyżej art. 8 ust. 3 pkt 3 odjąć kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób - w przypadku skarżącego jest to kwota [...] zł świadczona na rzecz syna. Dochód skarżącego wynosi zatem [...] zł ([...] zł). Zasiłek stały (zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy) ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. W przypadku skarżącego, jak prawidłowo wskazał organ I instancji, zasiłek wynosić zatem winien [...] zł (kryterium dochodowe [...] zł - dochód skarżącego [...]zł). Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł R. K., zarzucając jej niezgodność z prawem. Następnie, w piśmie procesowym z dnia 24.11.2010 r. (wpływ w dniu 29.11.2010 r.) szerzej uzasadnił swoją skargę. Stwierdził, że zaskarżona decyzja powodująca stratę równą jednemu zasiłkowi stałemu rocznie ([...] zł miesięcznie, w porównaniu z dotychczasową wysokością zasiłku), jest rażąco nieuczciwa, gdyż znacząco pogarsza i tak już ciężką sytuację skarżącego. Nie zgadza się z przyjętą w decyzji zasadą, że zasiłek pielęgnacyjny i dodatek mieszkaniowy tworzą jego dochód. Oba te świadczenia mają realizować określone cele i potrzeby skarżącego (zapewnienie opieki, zapłata należnego czynszu) i w tym sensie powinny być zrównane z zasiłkiem celowym, który nie jest wliczany do dochodu. Skarżący uważa, że świadczenia te należą też do kategorii jednorazowych pieniężnych świadczeń socjalnych, również nie wliczanych do dochodu, tyle że wypłacanych comiesięcznie na podstawie jednej decyzji. W przypadku dodatku mieszkaniowego skarżący nie może nim nawet samodzielnie dysponować. Zmniejszenie zaś wysokości zasiłku stałego powoduje zwiększenie wysokości dodatku mieszkaniowego, co może doprowadzić do tego, że cały zasiłek stały będzie otrzymywał w postaci dodatku mieszkaniowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżoną decyzję należało uznać za zgodną z prawem. Organy prawidłowo obliczyły wysokość należnego skarżącemu zasiłku stałego, w oparciu o treść art. 37 ust. 2 pkt 1 ups, zgodnie z którym w przypadku osoby samotnie gospodarującej zasiłek stały ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej ([...] zł miesięcznie) a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż [...] zł miesięcznie. Wbrew twierdzeniom skarżącego zarówno zasiłek pielęgnacyjny, jak i dodatek mieszkaniowy, stanowią jego dochód. Bezsporne przy tym jest, że obydwa te świadczenia w wysokości wymienionej w decyzji SKO skarżący otrzymywał w dniu orzekania przez organy. W art. 8 ust. 3 ups zostały określone ogólne zasady obliczania dochodu. Ustala się go przez pomniejszenie przychodu o zaliczki na podatek dochodowy, składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne oraz płacone alimenty. W ustępie 4 ustawodawca wylicza natomiast, jakich przychodów nie wlicza się do dochodu, wymieniając między innymi jednorazowe pieniężne świadczenie socjalne i zasiłek celowy (przychody z pozostałych trzech źródeł wymienionych w tym ustępie z całą pewnością nie są udziałem skarżącego). Ustawodawca nie podaje definicji jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, ale należy przez to rozumieć inne niż określa to skarżący rodzaje socjalnego wsparcia, przyznawane jednorazowo w formie pieniężnej, np. zapomoga związana z urodzeniem dziecka, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka, zapomoga z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych (por. I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, ABC, 2009, wyd. II., uwagi do art. 8). Zasiłki celowe zdefiniowane są zaś w art. 39 – 41 ups i ani zasiłek pielęgnacyjny, ani dodatek mieszkaniowy nie są zasiłkami celowymi. Enumerację negatywną określoną w ust. 4 należy uznać za zamkniętą. Tym samym wszelkie przychody bez względu na tytuł i źródło ich otrzymania, po odpowiednich pomniejszeniach, należy uznać za dochód. Na koniec wydaje się konieczna uwaga natury bardziej ogólnej, niezbędna dla właściwego zrozumienia przez skarżącego mechanizmu udzielania pomocy społecznej. Jeśli bowiem różnorodne formy pomocy społecznej przyznawane skarżącemu realizują z góry określone jego cele bytowe (jak np. dodatek mieszkaniowy) i pomagają mu zaspokajać niezbędne potrzeby życiowe w sposób ukierunkowany, to nie może dziwić, iż pozostałe środki z pomocy społecznej przeznaczone na ogólne potrzeby skarżącego mogą być mniejsze. Celem pomocy społecznej jest zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwienie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka (por. wyrok NSA z dnia 17.02.2000 r. SA 2212/99, LEX nr 53935). W tej sytuacji, w oparciu o art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.