I SA/Wa 2152/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Piotr Przybysz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata P. K., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Pismem z dnia 21 czerwca 2014 r. M. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Naczelnik Miasta i Gminy w B. decyzją z dnia [...] września 1980 r. (bez numeru) na wniosek P. O. przejął na własność Państwa gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha, stanowiące własność P. O., położone we wsi G. w zamian za rentę. Gospodarstwo rolne zostało przejęte na rzecz Państwa ze względu na brak następców wnioskodawcy, którzy mogliby je przejąć. M. M. pismem z dnia 28 kwietnia 2007 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w B. z dnia [...] września 1980 r. W uzasadnieniu stwierdziła, że w decyzji niezgodnie z rzeczywistością przyjęto, że ojciec wnioskodawczyni P. O. nie miał następcy. W ocenie M. M. ona była takim następcą, zaś jej ojciec "podpisał wypisaną już nieprawdę, że nieposiada następcy na gospodarstwo rolne tylko dlatego, że nieposiadał pieniędzy na leczenie, a jak wiadomo inaczej by renty nieotrzymał." W aktach administracyjnych znajduje się oświadczenie M. M., złożone w dniu 6 grudnia 2012 r., że w okresie od 1972 r. do 10 września 1980 r. pracowała w gospodarstwie rolnym, które było własnością jej ojca – P. O. Z oświadczenia wynika, że M. M. w okresie pracy w gospodarstwie rolnym nie uczyła się w szkole ponadpodstawowej. W aktach administracyjnych znajduje się również pismo z dnia 27 listopada 2012 r. podpisane przez D. O., stwierdzające, że na dzień 10 września 1980 r. ani ona, ani jej mąż A. O., jak również ich dzieci nie posiadali kwalifikacji do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w B. z dnia [...] września 1980 r. W ocenie Ministra zebrany materiał dowodowy nie daje powodów do stwierdzenia, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w świetle materiału dowodowego zebranego w sprawie nie ulega wątpliwości, że żadna z osób wchodzących do grona potencjalnych następców P. O. nie legitymowała się w dacie wydania kwestionowanej decyzji dokumentem, o którym mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz.U. z 1972 r., Nr 31, poz. 215 ze zm.), który to dokument potwierdzałby od strony formalnej posiadanie kwalifikacji do prowadzenia gospodarstwa rolnego. M. M. pismem z dnia 15 maja 2014 r. (data prezentaty) wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając Ministrowi nieuwzględnienie art. 1059 kodeksu cywilnego, z którego to przepisu ma wynikać, że M. M. spełniała ustawowe wymagania uprawniające do nabycia (odziedziczenia) gospodarstwa rolnego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ponownie rozpatrując sprawę decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przepisy dotyczące dziedziczenia gospodarstw rolnych nie znajdowały zastosowania przy ustalaniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 października 1977 r. zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. Nr 32, poz. 140), czy rolnik posiada następcę. W przywołanej na wstępie skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. M. sformułowała żądanie rozstrzygnięcia skargi w oparciu o art. 134 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz o rozstrzygnięcie skargi na jej korzyść. W skardze zarzucono naruszenie art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 7 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a., jak również zarzucono nieprawdziwe ustalenie przez Ministra, że P. O. nie miał możliwości przekazania gospodarstwa następcy. W skardze został również podniesiony zarzut sfałszowania podpisu P. O. na podaniu o przejęcie gospodarstwa na rzecz Państwa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie przytaczając stosowną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. W przedmiotowej sprawie podstawową kwestią jest to, czy skarżącej M. M. przysługuje w ogóle interes prawny, aby jako spadkobierca poprzedniego właściciela mogła skutecznie wystąpić o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa na rzecz Państwa. Sąd orzekający w tym składzie podziela w pełni stanowisko i jego argumentację, wyrażone w wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 października 2013 r., I SA/Wa 897/13, CBOSA) o niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na rzecz Państwa gospodarstwa rolnego na wniosek spadkobiercy poprzedniego właściciela. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei pojęcie interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, tzn. musi wynikać z przepisu prawa materialnego, czyli z normy prawa stanowiącego podstawę ustalenia praw lub obowiązków. Musi więc istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania decyzji. W tym celu konieczne jest poddanie analizie konstrukcji przejęcia nieruchomości na wniosek właściciela w zamian za rentę. Wskazać należy na szczególny charakter decyzji o przekazaniu gospodarstwa na rzecz Państwa wydawanych na podstawie art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin. Stosownie do treści tego przepisu przejęcie gospodarstwa rolnego przez Państwo było możliwe tylko w razie braku następców lub gdy następca nie spełniał warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przyjęcia. Decyzja taka co do skutków cywilnoprawnych była zbliżona do umowy o przekazaniu gospodarstwa, która jest w orzecznictwie uznawana za ustawowo wyodrębnioną umowę odrębną od umowy darowizny. Decyzja taka w żadnym razie nie miała charakteru przymusowego, a treść aktu administracyjnego była uzależniona od woli właściciela. Decyzja ta stanowiła element systemu ubezpieczeń społecznych rolników. W wyniku przekazania gospodarstwa przekazujący zapewniał sobie świadczenia emerytalne lub rentowe ze środków państwowych, korzystanie z działki, lokalu mieszkalnego i pomieszczeń gospodarczych. W istocie decyzja ta miała charakter osobisty i jej obowiązywanie oraz oddziaływanie w systemie prawnym wygasło wraz ze śmiercią uprawnionych. Unieważnienie takiej decyzji było możliwe tylko za ich życia, ale oznaczałoby to pozbawienie prawa do renty i powrót do sytuacji sprzed złożenia wniosku. W związku z powyższym, zdaniem Sądu, po stronie spadkobiercy takiej osoby nie istnieje interes prawny do wzruszania decyzji wydanych na wniosek ich poprzedników. Pojęcie następcy prawnego na gruncie ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin nie jest w ogóle pojęciem tożsamym z pojęciem spadkobiercy. Prawo do żądania stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie art. 45 ww. ustawy z dnia 27 października 1977 r. nie wchodzi w skład spadku. Brak jest jakiegokolwiek związku pomiędzy prawami spadkobiercy, a kwestią dokonanego przez jego spadkodawców przekazania gospodarstwa. Bycie spadkobiercą nie oznacza automatycznie prawa do wzruszania czynności dokonanych przez spadkodawców. Spadkobierca nie może również żądać rozwiązania umowy o przekazaniu gospodarstwa na rzecz następcy. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 8 września 1993 r. (III CZP 121/93, OSNCP 5/94, poz. 97) stwierdził, że roszczenie rolnika, który zmarł po wytoczeniu powództwa o rozwiązanie umowy przekazania gospodarstwa rolnego, zawartej na podstawie powołanej ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz o innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, nie przechodzi na spadkobierców, ponieważ nie weszło w skład spadku i dlatego spadkobierca nie może roszczenia tego skutecznie dochodzić po śmierci rolnika. Nie wchodzi również w skład spadku roszczenie o rozwiązanie umowy przekazania gospodarstwa rolnego, które w chwili śmierci rolnika wygasa z uwagi na osobisty charakter roszczenia (wyroki Sądu Najwyższego z dnia 4 września 1998 r. II CKN 891/97 niepubl.; z dnia 1 kwietnia 1998 r. II CKN 671/97, OSNC 1998, nr 11, poz, 182). Wobec powyższego należy stwierdzić, że skoro M. M. jako spadkobierca poprzedniego właściciela gospodarstwa rolnego wystąpiła o stwierdzenie nieważności o przejęciu gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa, to nie powinno być w ogóle wszczynane postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Jednakże zaskarżona decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Brak jest w ogóle w przedmiotowej sprawie konieczności analizy treści § 3 powołanego rozporządzenia z 1964 r. Sąd jednak w pełni podziela pogląd organu nadzoru, że brak jest jakichkolwiek podstaw dla stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa. Odnosząc się do podniesionego w skardze do sądu zarzutu sfałszowania podpisu P. O. na podaniu o przejęcie gospodarstwa na rzecz Państwa należy zauważyć, nie wnikając w zasadność tego zarzutu, że zarzut ten nie może być analizowany w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji z dnia [...] września 1980 r. Wskazany zarzut stanowi bowiem przesłankę do ewentualnego wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., co stanowi odrębną sprawę administracyjną. M. M. stwierdza w skardze do Sądu, że: "nie znając zbyt dobrze przepisów prawa ani nie mając wymaganego prawem pouczenia ze strony Ministra; nie wiedziałam jak ma postąpić w w/w kwestii". Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że sposób rozumienia art. 9 k.p.a. przyjęty przez M. M. odbiega od powszechnie przyjętej interpretacji tego przepisu. Jak wskazuje A. Wróbel w komentarzu do art. 9 k.p.a. (w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), LEX/el., 2014): "Artykuł 9 nie stawia organu administracji w pozycji pełnomocnika strony, ponieważ uregulowany w tym przepisie obowiązek jest mimo wszystko ograniczony, a jego celem nie jest doprowadzenie do rozstrzygnięcia sprawy na korzyść obywatela, lecz jedynie »wyrównanie szans« (zob. np. wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 sierpnia 1997 r., III SA 66/96, LEX nr 30854, w którym trafnie przyjęto, że: »Użyty w art. 9 k.p.a. zwrot "należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych" nie przedstawia wątpliwości co do tego, iż obowiązek ów ma być realizowany w stosunku do osób dysponujących interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. - stron postępowania administracyjnego. Nie może on też być utożsamiony z udzielaniem stronom pomocy prawnej czy zastępowaniem ich aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania«). Z omawianej zasady wynika natomiast bezwzględny zakaz wykorzystywania przez organy administracji nieznajomości prawa przez obywateli lub przerzucanie skutków nieznajomości prawa przez urzędników na obywateli." Sąd nie uznał zatem za zasadny zarzutu naruszenia art. 9 k.p.a. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.