I SA/Wa 2153/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2012 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem A. J. od decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] zezwalającej A. na rozbiórkę [...], naprawę [...] i [...] przy ul. [...] w W. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydent W. decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. pozwolił na rozbiórkę przedmiotowej [...], naprawę [...] i [...]. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem A. J. złożył odwołanie. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że odwołanie to nie może zostać merytorycznie rozpatrzone, ponieważ pochodzi od podmiotu, któremu nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ II instancji wyjaśnił, że w przypadku gdy do organu odwoławczego wpływa odwołanie, to organ ten w pierwszej kolejności winien jest dokonać jego sprawdzenia pod względem formalnoprawnym, czyli czy odwołanie to jest wniesione prawidłowo. Jeżeli organ odwoławczy ustali, że osoba, która wniosła odwołanie nie jest stroną postępowania, obowiązany jest na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa umorzyć postępowanie odwoławcze. W przedmiotowej sprawie odwołujący się wskazuje, że pomiędzy nim a inwestorem – A. została zawarta w dniu [...] grudnia 1992 r. umowa najmu na czas nieokreślony. Jednocześnie zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że pomiędzy stronami tej umowy toczy się spór sądowy o ustalenie bezskuteczności wypowiedzenia umowy najmu. Niniejsze postępowanie konserwatorskie prowadzone jest w oparciu o art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Organ odwoławczy podkreślił, że ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zbytkami nie zawiera szczegółowego unormowania odnośnie kręgu stron postępowania prowadzonego na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. W związku z powyższym zastosowanie tu znajdzie art. 28 kpa, jako norma ogólna. Potwierdzenie posiadania interesu prawnego, skutkujące nabyciem uprawnień należnych stronie postępowania administracyjnego, powinno opierać się na przepisach prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Interes prawny polega bowiem na możliwości zastosowania w ustalonym stanie faktycznym normy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Zatem ustalenie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza wskazanie przepisu prawa materialnego, na podstawie którego dany podmiot może domagać się czynności organu. Przy czym musi też istnieć bezpośredni związek między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z której wywodzony jest interes prawny. Minister podkreślił, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli taką sytuację, w której podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może powołać się na przepis prawa materialnego, z którego wynikałby dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Określając krąg stron postępowania konserwatorskiego prowadzonego w oparciu o art. 36 ust. 1 pkt 1 zasadnicze znaczenie ma zatem zakres tego postępowania ograniczony do zbadania, czy z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej możliwe jest prowadzenie wnioskowanych prac w stosunku do zabytku wpisanego do rejestru zabytków. W przedmiotowej sprawie badana decyzja rozstrzyga o możliwości realizacji wnioskowanych prac w stosunku do właściciela przedmiotowej nieruchomości, tj. A. Wydane w tym trybie rozstrzygnięcie nie wpływa na sferę prawną podmiotu wywodzącego interes prawny ze stosunku najmu, gdyż umowa najmu jest umową zobowiązaniową, regulującą stosunki pomiędzy najemcą a właścicielem. Wobec czego umowa ta nie powoduje żadnego skutku o charakterze materialnoprawnym, który zgodnie z art. 28 kpa mógłby w tym wypadku stanowić podstawę interesu prawnego. Najemca lokalu usługowego nie jest bowiem stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, a zatem nie ma on interesu prawnego w rozstrzygnięciu tej sprawy w rozumieniu art. 28 kpa. Interes taki ma natomiast niewątpliwie właściciel lokalu. Mając powyższe na uwadze organ II umorzył postępowanie odwoławcze. Na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. J., wskazując na jej niesłuszność. Podniósł, że do chwili rozstrzygnięcia sprawy przez Ministra nikt nie odmawiał mu prawa do czynnego udziału w postępowaniu, a dotyczy to zarówno Prezydenta Miasta W., Wojewody [...] czy [...] Konserwatora Zbytków, którzy już wypowiedzieli się w przedmiotowej kwestii rozbiórki nie negując udziału A. J. jako strony postępowania. Ponadto zaskarżona decyzja nie tylko wyłącza skarżącego od udziału w postępowaniu, ale co istotne nie przytacza na te okoliczności jakichkolwiek merytorycznych podstaw – albowiem za takie trudno uznać przywołane dwa orzeczenia nie mające bliższego związku przedmiotową sprawą. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny nie był sporny i nie był kwestionowany przez skarżącego. W ocenie Sądu znajduje on pełne potwierdzenie w prawidłowo zebranym w sprawie materiale dowodowym. Istotą rozpoznawanej sprawy było ustalenie, czy skarżący posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa w związku z art. 127 § 1 kpa w postępowaniu konserwatorskim toczącym się w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.), gdyż tylko posiadanie tego przymiotu uprawniało go do skutecznego złożenia do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego odwołania od decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lipca 2011 r. zezwalającej właścicielowi – A. - na rozbiórkę [...], naprawę [...] i [...]. Zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Jak zaś wynika z akt sprawy teren [...], położony w W. przy ul. [...], został wpisany do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] lipca 1965 r. Wykonanie zatem prac zgodnych z zaleceniami konserwatorskimi z dnia [...] maja 2011 r. wymaga uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. W przedmiotowej sprawie decyzja organu I instancji, zapadła po rozpatrzeniu wniosku właściciela przedmiotowej nieruchomości, tj. A., rozstrzyga właśnie o pozwoleniu na realizację takich wnioskowanych prac. W tej sytuacji wyjaśnić należy, na co zasadnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, że zgodnie z art. 127 § 1 kpa odwołanie od decyzji organu I instancji może złożyć tylko strona postępowania administracyjnego. Dlatego też, kiedy do organu II instancji wpłynie odwołanie, to w pierwszej kolejności organ ten ma obowiązek zbadać, czy pochodzi ono od strony postępowania i czy zachowany został termin do jego wniesienia. Dopiero gdy oba te warunki zostaną spełnione łącznie, organ II instancji może przystąpić do merytorycznego rozpoznania odwołania. Nie jest zatem dopuszczalne rozpatrzenie przez organ odwoławczy odwołania pochodzącego od osoby niebędącej stroną postępowania. Ustalenie, że odwołanie wniosła osoba nieposiadająca przymiotu strony, obliguje organ odwoławczy do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Definicję strony postępowania administracyjnego określa art. 28 kpa stanowiąc, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, użyte w przepisie art. 28 kpa, oznacza interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. O istnieniu interesu prawnego decydują, w myśl ugruntowanych poglądów orzecznictwa sądów administracyjnych, przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści oraz nakładające określone obowiązki lub ustanawiające zakazy. Pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (np. wyrok NSA z 5 października 1998 r. sygn. akt II SA 1104/98). Jak podkreśla się w orzecznictwie, od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym jednostka wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga zatem ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że fakt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Po zapoznaniu się z zebranymi w sprawie materiałami dowodowymi Sąd uznał, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego prawidłowo stwierdził, że skarżący nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu konserwatorskim, bowiem nie wykazał on interesu prawnego, uzasadniającego wystąpienie przez niego z odwołaniem od decyzji organu I instancji. W sprawach normowanych w ustawie z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stroną postępowania konserwatorskiego jest właściciel, a także użytkownik wieczysty nieruchomości oraz osoby, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe, jeżeli wykażą swój interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa. Prawa tych podmiotów zostają bowiem ograniczone poprzez nałożenie przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami m.in. obowiązku: opieki nad zabytkiem (art. 5), informowania organów ochrony konserwatorskiej o zdarzeniach prawnych i faktycznych dotyczących zabytku (art. 28), udostępnienia zabytku do prowadzenia badań (art. 30 ust. 1 i 2), przeprowadzenia prac konserwatorskich i robót budowlanych przy zabytku (art. 26 i art. 49 ust. 1), przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego (art. 45 ust 1 i 2), a także poprzez ewentualne nałożenie sankcji karnych (art. 110 i 113). Odnosząc te wywody do niniejszego postępowania wskazać należy, że skarżący nie należy do kręgu osób będących stroną niniejszego postępowania konserwatorskiego. Jak bowiem wynika z akt sprawy właścicielem przedmiotowej nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków (a także wnioskodawcą niniejszego postępowania konserwatorskiego) jest A. Skarżący na podstawie umowy cywilnoprawnej z dnia [...] grudnia 1992 r. jest najemcą lokalu znajdującego się w [...], która jako taka nie posiada charakteru zabytku, a zatem z tytułu najmu tego lokalu nie obciążają skarżącego żadne dodatkowe obowiązki wynikające z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Podkreślić przy tym należy, że sporna [...], jak wynika z treści znajdującego się w aktach sprawy "Protokołu przekazania - przejęcia" z dnia [...] listopada 1992 r. (k-39 akt adm.), stanowi [...]. Przez umowę najmu wynajmujący zobowiązuje się natomiast oddać najemcy rzecz do używania przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a najemca zobowiązuje się płacić wynajmującemu umówiony czynsz (art. 659 kc). Najem nie zalicza się do praw rzeczowych (własność, użytkowanie wieczyste, służebność, użytkowanie, zastaw, własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, spółdzielcze prawo do lokalu użytkowego, prawo do domu jednorodzinnego w spółdzielni mieszkaniowej, hipoteka), ale do zobowiązań, które polegają na tym, że wierzyciel może żądać od dłużnika świadczenia, a dłużnik powinien świadczenie spełniać. Wszelkie zatem roszczenia, które skarżący formułuje w swoich pismach, a które wynikają z zawartej przez skarżącego umowy najmu mogą i są, jak wynika z akt sprawy, dochodzone przez skarżącego (w przypadku braku możliwości polubownego ich rozstrzygnięcia) jedynie na drodze cywilnej przed właściwym sądem powszechnym. Oznacza to, że skarżący jako najemca lokalu znajdującego się w [...] nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa w związku z art. 36 ust 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Podnoszone przez skarżącego zarzuty świadczą jedynie o istnieniu po jego stronie skarżącego interesu faktycznego, a nie prawnego w postępowaniu konserwatorskim. Oznacza to, że skarżący nie jest stroną niniejszego postępowania konsekratorskiego, a tym samym nie ma legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lipca 2011 r. zezwalającej właścicielowi (A.) na rozbiórkę [...], naprawę [...] i [...]. W przypadku, gdy w wyniku wstępnego rozpoznania odwołania organ II instancji stwierdzi, że osoba, która wniosła odwołanie, nie posiada w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, czyli nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, to wówczas organ ten wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. W tej sytuacji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, z uwagi na brak legitymacji prawnej skarżącego do złożenia odwołania, prawidłowo umorzył postępowanie odwoławcze. Z przyczyn wyżej podanych zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisu art. 28 kpa jest w ocenie Sądu chybiony. Przypomnieć również należy, że postępowanie przed [...] konserwatorem zabytków ma charakter autonomiczny, jest niezależne od innych postępowań. Konserwator zabytków w pozwoleniu rozstrzyga co do istoty sprawę dopuszczalności prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich oraz robót budowlanych przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków lub w otoczeniu zabytku. W przypadku robót budowlanych obowiązek uzyskania takiego zezwolenia adresowany jest do inwestora i powinien zostać wykonany przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę. Uzyskanie pozwolenia konserwatora zabytków na podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami prawa budowlanego (art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy). Podsumowując należy stwierdzić, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wnikliwie i wszechstronnie ustalił i rozpatrzył stan faktyczny i prawny sprawy, szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy rozstrzyganiu sprawy oraz w zgodzie z przepisami art. 107 § 3 kpa uzasadnił swoją decyzję, a podane przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie i jego uzasadnienie znajdują potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym i obowiązujących przepisach prawa. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) orzekł jak w sentencji.