I SA/Wa 2154/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), Sędziowie sędzia WSA Przemysław Żmich, sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.M., E.K., M.J., D.L., B.U., S.Z. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt I SAB/Wa 279/18 I. oddala skargę B.U. i S.Z.; II. ze skargi M. M., E. K., M.J., D.L.: 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżących M. M., E. K., M. J., D.L. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. M., E. K., M. J., D. L., B. U., S. Z.(dalej: skarżący) pismem z 9 sierpnia 2021 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta m.st. Warszawy (dalej: organ) wyroku tego Sądu z 9 stycznia 2019 r., sygn. akt I SAB/Wa 279/18, zobowiązującego Prezydenta do rozpoznania wniosku z 16 stycznia 2018 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] ozn. [...] - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Akta te wraz z odpisem prawomocnego wyroku doręczone zostały organowi 8 maja 2019 r. Postanowieniem z 4 listopada 2020 r. nr 360/SD/2020 Prezydent m.st. Warszawy zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozpatrzenia ww. wniosku z 16 stycznia 2018 r. o przyznanie odszkodowania. Na skutek zażalenia skarżących Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z 11 stycznia 2021 r. nr 8/2021 uchylił ww. postanowienie z 4 listopada 2020 r.. Wobec niewykonania wyroku, skarżący pismem z 27 lipca 2021 r. wezwali organ do jego wykonania, a następnie wnieśli wskazaną na wstępie skargę, żądając w niej : wymierzenia organowi grzywny w wysokości 4000 zł; przyznania od organu na ich rzecz sumy pieniężnej w kwocie 2000 zł; stwierdzenia, że bezczynność Prezydenta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpatrzenia sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu wskazali, że do dnia wniesienia skargi organ nie zakończył postępowania i nie wydał decyzji w sprawie wniosku z 16 stycznia 2018 r., dlatego skarga jako w pełni uzasadniona zasługuje na uwzględnienie. W ocenie skarżących nałożenie grzywny na Prezydenta we wnioskowanej wysokości jest jak najbardziej zasadne, skoro ten od lat lekceważy prawomocny wyrok sądu zobowiązujący go do rozpoznania przedmiotowego wniosku o przyznanie odszkodowania, również uchybia dyspozycji art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) dalej: "k.p.a.", nie podając przyczyn zwłoki oraz nie wskazując nowego terminu załatwienia sprawy, a także bezpodstawnie zawiesza przedmiotowe postępowanie próbując uniknąć nałożenia nań grzywny w związku z bezczynnością jakiej się dopuszcza. Uzasadniając wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej wskazali, że jest ona środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, stanowiącej zadośćuczynienie za oczekiwanie na rozpoznanie ich sprawy i zdyscyplinuje organ do jej załatwienia. Zwrócili również uwagę na ujęcie w uchwale budżetowej Rady m.st. Warszawy z 10 grudnia 2020 r. nr XLII/1280/2020 środków przeznaczonych na koszty postępowań sądowych. Ich zdaniem oficjalnie Prezydent z góry założył, że nie będzie wykonywał prawomocnych wyroków Sądu nakazujących zakończenie postępowań. Podkreślili, że uciekli się już do wszystkich legalnych środków nacisku na organ celem uzyskania rozstrzygnięcia, a ich działania nie odniosły żadnych skutków. W ten sposób faktycznie zostali pozbawieni przyznanych im prawem środków nacisku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że dopiero 1 września 2021 r. Wojewoda Mazowiecki przesłał akta własnościowe nieruchomości, które zostały mu przekazane przy piśmie z 10 grudnia 2020 r., w ślad za zażaleniem na zawieszenie postępowania. Jednocześnie szczegółowo przedstawił przebieg postępowania wskazując na poszczególne wystąpienia do różnych instytucji mające na celu zgromadzenie materiału niezbędnego do wydania decyzji w sprawie, w tym szczegółowo wymienił czynności uzupełniające mające na celu wypełnienie obowiązku wynikającego z treści art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, pozwalającego na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Organ zwrócił także uwagę na niezwykle, jego zdaniem, ważny aspekt w prowadzonych przez Biuro Spraw Dekretowych intensyfikowanie działań Biura skutkujących możliwie jak najszybszym ustaleniem prawdy obiektywnej w prowadzonych postępowaniach administracyjnych. Podał, że z tego względu podjęto decyzję o gromadzeniu materiałów o nieruchomościach warszawskich, możliwych do wykorzystania w prowadzonych postępowaniach, tj. gromadzenie zdjęć lotniczych m.st. Warszawy z lat 1945-1960, opracowanie informacji o nieruchomościach warszawskich. Zasób ten obecnie liczy blisko 260 000 informacji i jest w dalszym ciągu rozbudowywany. Sukcesywnie opracowywane są czasopisma, książki oraz filmy, dotyczące odbudowy, rozbudowy i zagospodarowania terenu Warszawy w latach 1945-1965. Dla oddania skali podjętych działań, które radykalnie wpływają na szybkość wydawanych decyzji, organ wskazał, że dotychczas przeanalizowano 939 wydań tygodnika "Stolica", kilkaset filmów dokumentalnych "Kroniki filmowej" z lat 1945-1965, ponad 200 numerów miesięcznika "Architektura" i miesięcznika "Skarpa Warszawska" oraz blisko 2500 numerów dziennika "Życie Warszawy" z lat 1946-1958, które zawierają cenne informacje na temat funkcjonowania i odbudowy powojennej Warszawy. Ponadto Biuro zgromadziło wiele publikacji monograficznych i zdjęć, dotyczących nieruchomości oraz wydarzeń mających miejsce na terenie Warszawy przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: na wstępie wyjaśnić należy, że wśród grupy skarżących nie wszystkie osoby są uprawnione do wniesienia skargi. Obowiązkiem zaś sądu administracyjnego przed przystąpieniem do merytorycznej oceny jej zasadności jest ocena legitymacji podmiotów ją wnoszących. O tym kto może wnieść skargę o wymierzenie organowi grzywny w związku z niewykonywaniem wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania rozstrzyga art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) dalej "p.p.s.a.", stanowiąc, że legitymacja ta przysługuje stronie. Ponieważ przepis ów wskazuje na "stronę", uprawnionym do wniesienia skargi będzie także uczestnik postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu art. 33 p.p.s.a., a to wobec treści art. 12 tej ustawy, który stanowi, że ilekroć w niniejszej ustawie jest mowa o stronie rozumie się przez to również uczestnika postepowania. Zważywszy zaś na fakt, że takim uczestnikiem jest osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego (art. 33 ust. 1 p.p.s.a.), przyjąć należy, że uprawnionymi do wniesienia skargi, o której mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a. poza skarżącymi pierwotnie bezczynność organu, będą także osoby, które uczestniczą w postępowaniu administracyjnym, w którym organ pozostawał (pozostaje) w zwłoce, a więc takie, które mają w nim przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tymi zaś w rozpoznawanej sprawie są M. M., E. K., M. J., D. L., a także dotychczas nieustaleni spadkobiercy T. S., T. B. oraz o ile żyją J. K. oraz T. K. (względnie ich spadkobiercy). Przynależny im status stron postępowania administracyjnego, prowadzonego przez Prezydenta m.st. Warszawy w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899), wynika bądź to z przynależnego w przeddzień wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) tytułu własności do nieruchomości przy ul. Zawiszy 37, za którą dochodzone jest odszkodowanie (w przypadku J. K. oraz T. K.), względnie następstw prawny po pozostałych współwłaścicielach tej nieruchomości (E. K., A. M. i T. S.). Stronami postępowania administracyjnego, ani sądowoadministracyjnego zakończonego wyrokiem z 9 stycznia 2019 r. I SAB/Wa 279/18 nie byli natomiast B. U. i S. Z.. Jak wynika z akt sprawy pełnomocnik ich reprezentujący wskazywał wyłącznie na ich potencjalne pokrewieństwo z nieżyjącym T. B., deklarując przy tym przedłożenie dokumentów potwierdzających następstwo prawne po ww. współwłaścicielu nieruchomość (vide pismo r.pr. M. C. z 29 marca 2019 r. – k 118 akt administracyjnych.). Te jednak dotychczas nie zostały przedłożone. . W tym stanie rzeczy ww. nie mogli być obecnie traktowani jako jego spadkobiercy, a co za tym idzie jako osoby legitymowane do wnoszenia skargi w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a. Zatem wniesiona w ich imieniu skarga z przyczyn formalnoprawnych podlega oddaleniu. Merytorycznemu rozpoznaniu podlegała zatem skarga M. M., E. K., M. J., D. L. (następców prawnych E. K. i A. M.). W efekcie zaś jej rozpoznania Sąd uznał, że w zakresie w jakim zarzucono w niej Prezydentowi m.st. Warszawy bezczynność w wykonaniu prawomocnego wyroku tut. Sądu jest ona zasadna, co skutkować musi wymierzeniem organowi określonej w sentencji grzywny, jak też oceny charakteru zaistniałej zwłoki, a także rozważanie przyznania na rzecz skarżących sumy pieniężnej. Wniesiona ona została w trybie art. 154 p.p.s.a. Przepis ten w § 1 stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Grzywnę, o której mowa w tym przepisie, stosownie do § 6 art. 154 p.p.s.a., wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie odrębnych przepisów. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 2 art. 154). Uwzględniając skargę sąd, w myśl § 7 art. 154 p.p.s.a., może ponadto przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że Prezydent m.st. Warszawy nie rozpoznał sprawy zainicjowanej wnioskiem z 16 stycznia 2018 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. Zawiszy 37 ozn. [...] w terminie wyznaczonym wyrokiem Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Warszawie z 9 stycznia 2019 r. sygn. akt I SAB/Wa 279/18, który to termin ekspirował 8 maja 2019 r. Nie uczynił tego także do chwili obecnej, mimo uprzedniego wezwania przez skarżących do wykonania wyroku, organ ów zawisłej przed nim sprawy administracyjnej nie rozstrzygnął. Oznacza to, że pozostaje on przy jego wykonywaniu w stanie bezczynności, która jednak w okolicznościach niniejszej sprawy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Tego rodzaju postać kwalifikowanej bezczynności ma bowiem miejsce wówczas, gdy jest ona efektem intencjonalnego lekceważenia zasad procedury administracyjnej, skutkującym szczególnie długotrwałym milczeniem organu, mimo braku jakichkolwiek obiektywnie weryfikowalnych przyczyn, mogących ten stan tłumaczyć. Tymczasem w sprawie takiej intencjonalnej obstrukcji procesowej po stronie organu stwierdzić nie sposób. Owszem prowadzi on postępowanie opieszale, jednak nie jest tak, że nie podejmuje w nim działań ukierunkowanych na jej załatwienie, bądź czynności przezeń realizowane mają charakter pozorny. Z akt administracyjnych wynika, że postanowieniem z 4 listopada 2020 r. nr 360/SD/2020 Prezydent zawiesił z urzędu postępowanie do czasu ostatecznego i prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 16 marca 1960 r. nr GT-III-II-6/Z/66/60 odmawiającego dawnym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Jednakże, na skutek zażalenia skarżących (przekazanego przy piśmie z 10 grudnia 2020 r. wraz z aktami własnościowymi), Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z 11 sierpnia 2021 r. nr 8/2021 uchylił ww. postanowienie, gdyż jego zdaniem nie można uznać, że od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia Prezydium, uzależniona jest możliwość dalszego prowadzenia postępowania w przedmiocie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Pismem z 5 sierpnia 2021 r. organ wystąpił do Wojewody z prośbą o zwrot akt przedmiotowej nieruchomości, które zostały mu przesłane przy piśmie z 1 września 2021 r. Z zestawienia ww. dat wynika, że organ co najmniej przez 9 miesięcy nie dysponował aktami własnościowymi. Pismem z 5 sierpnia 2021 r. wystąpił do Sądu Rejonowego dla Warszawy-Mokotowa X Wydziału Ksiąg Wieczystych o wydanie odpisu wykazu hipotecznego wraz z oświadczeniami i wnioskami spisanymi w księdze umów działów księgi hipotecznej. Następnie pismem z 6 sierpnia 2021 r. wystąpił do Biura Organizacji Urzędu, Wydziału Archiwum Urzędu m.st. Warszawy o dostęp do dokumentów określających jednoznacznie, kiedy nastąpiło przejęcie przedmiotowego terenu. W związku z powyższym poproszono o przesłanie kserokopii dokumentów (decyzja lokalizacyjna, protokół przekazania, projekt budowy, dzienników budowy itp.) dotyczących realizacji inwestycji na przedmiotowej nieruchomości. Również pismem z 6 sierpnia 2021 r. wezwał pełnomocnika skarżących do dostarczenia dokumentacji potwierdzającej prawa dawnych właścicieli na dzień 21 listopada 1945 r., tj. wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r., w terminie 30 dni od daty otrzymania pisma pod rygorem rozpoznania wniosku w oparciu o zgromadzoną w aktach dokumentację. Jednocześnie zawiadomił, że nie było możliwe rozpoznanie wniosku o odszkodowanie z uwagi na konieczność zlecenia wykonania opracowania geodezyjnego, a termin zlecenia nie został jeszcze określony oraz działając na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. poinformował, że planowany termin rozparzenia wniosku planowany jest na 30 listopada 2021 r. W odpowiedzi na skargę organ poinformowała, że 9 sierpnia 2021 r. zostało zlecone opracowanie geodezyjne nieruchomości polegające na: sporządzeniu mapy sytuacyjnej z określeniem powierzchni, rozliczeniem w działkach ewidencyjnych, ze wskazaniem ich stanu prawnego, jak również: wykreśleniu i rozliczeniu w strefach zabudowy planu z 1931 r. oraz dokonania wkreślenia nieruchomości hipotecznej na zdjęcia lotnicze pozyskane z Wojskowego Biura Historycznego. Nie bez znaczenia dla oceny charakteru zwłoki ma również fakt, że sami skarżący po części przyczyniają się do przedłużenia postępowania, nie przedkładając dokumentacji spadkowej po T. S. i T. B. i to mimo, że w przypadku ostatniego z wymienionych dawnych współwłaścicieli już w 2019 r. reprezentujący ich profesjonalny pełnomocnik deklarował przedłożenia tej dokumentacji "w możliwie najszybszym czasie". Bez ustalenia wszystkich stron postępowania, nie ma zaś możliwości jego zakończenia. Nie można jednocześnie tracić z pola widzenia, że praktyczna realizacja zasady szybkości postępowanie wymaga lojalnego współdziałania z organem stron tego postępowania. Wprawdzie w procedurze administracyjnej regułą jest, że to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jednakże nie oznacza to, że oczekując na jej załatwienie strona może zachowywać się biernie. Wskazuje na to choćby przyjęta w aktualnym brzmieniu art. 7 k.p.a. reguła zakładająca, że przy dążeniu do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienie, organ podejmuje wszelkie czynności z urzędu lub na wniosek strony. Podobnie konkluzje można wyprowadzić także z ustalonej w art. 35 § 5 k.p.a. zasady niewliczania do terminów załatwienia sprawy okresów opóźnień spowodowanych przyczynami niezależnymi od organu. Przez które z kolei rozumieć należy przeszkody obiektywnie uniemożliwiające procedowanie sprawy, których źródłem nie są działania (zaniechania) owego organu, niestanowiące jednocześnie podstawy do zawieszenia postepowania, jak choćby oczekiwanie na przedłożenie przez stronę pozostającego w jej dyspozycji istotnego dowodu. Jeśli zatem takiej współpracy po stronie jednostki żądającej działania organu brak, musi się ona liczyć (w zależności od okoliczności konkretnej sprawy) z załatwieniem jej żądania w sposób negatywny, bądź wydłużonym okresem procedowania sprawy. Mając powyższe na uwadze, jak też uwzględniając skomplikowany charakter sprawy, mimo zaistnienia stanu bezczynności przy jej rozpoznawaniu, wyższy niż orzeczony wymiar grzywny (skarżący domagali się jej w wysokości 4000 zł) byłby w ocenie Sądu sankcją nadmiernie represyjną do stopnia zawinienia organu w naruszeniu prawa stron do rozpoznania ich sprawy bez zbędnej zwłoki. W tych okolicznościach Sąd nie znalazł także wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku o przyznanie skarżącym na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. sum pieniężnych i w tej części skargę oddalił. Podzielając co do zasady argumentację zawartą w przywoływanych w skardze wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, że ten środek prawny nie ma charakteru stricte odszkodowawczego, ale stanowi swego rodzaju zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej, Sąd stoi na stanowisku, że przy rozważaniu zasadności jego zastosowanie nie może abstrahować od tego na ile stan zwłoki w wykonaniu wyroku wynika wyłącznie z celowej obstrukcji organu, a na ile jego źródłem jest także – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - postawa stron, za którą nie sposób karać finansowo owego organu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 154 § 2 zd. drugie p.p.s.a. orzekł jak w punkcie II ppkt 1 i 2 wyroku. W części ujętej w punkcie I oraz punkcie III ppkt 3 orzeczono na podstawie art. 151 powołanej ustawy. W przedmiocie zaś kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.