I SA/Wa 2156/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Magdalena Durzyńska, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 1 lipca 2022 r. nr DAP-WPK-727-1-157/2022/KPu w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent [...] (dalej, jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2022 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Stan sprawy przedstawia się następująco. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej, jako: KKU) decyzją z dnia [...] maja 2007 r., znak: [...], uchyliła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...] - wydaną na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm., dalej, jako: ustawa z dnia 10 maja 1990 r.) i odmówiła stwierdzenia nabycia przez Dzielnicę [...] nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. w ewid. gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2, w obr. ewid. [...]. Decyzja KKU, została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który postanowieniem z dnia 23 listopada 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1324/07, odrzucił skargę. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji KKU z dnia [...] maja 2007 r., wystąpił Prezydent Miasta [...]. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że decyzją z dnia [...] maja 2007 r. KKU ponownie uchyliła zaskarżoną przez Centrum [...] S.A. (dalej, jako: Centrum) decyzję komunalizacyjną nr [...] oraz odmówiła stwierdzenia nabycia przez Dzielnicę [...] własności przedmiotowego mienia, uznając, że po stronie poprzednika prawnego Centrum powstało prawo zarządu z istniejącego wcześniej prawa użytkowania konkretnego mienia. Zdaniem KKU prawo to niezbicie wynika z decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] sierpnia 1975 r. przekazującej w użytkowanie teren zabudowany położony przy ul. [...], [...] i [...] o pow. [...] m2 oraz z dnia [...] grudnia 1975 r. przekazującej w użytkowanie teren zabudowany położony przy ul. [...], [...] i [...] oraz projektowanej [...] pow. [...] m2. Wnioskodawca podkreślił, że ww. decyzje nie obejmują działki ewid. nr [...] z obrębu [...], a zatem przedmiotowa nieruchomość należała w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlega komunalizacji z mocy prawa. Oznacza to, że tymi decyzjami nie został oddany Centrum w użytkowanie sporny teren, a co za tym idzie nie ma on żadnej legitymacji strony w postępowaniu komunalizacyjnym. Na dowód powyższego, do WSA został przekazany przy skardze z dnia [...] maja 2005 r. (sygn. akt I SA/Wa 139/06) arkusz odbitki z mapy zasadniczej z nakładką ewidencyjną dla terenu położonego przy ul. [...] - [...] (ozn. [...]), przedstawiający opisaną we wcześniejszych odwołaniach /skargach/ sytuację. Wnioskodawca wskazał ponadto, że o ile samo następstwo prawne spółki akcyjnej po przedsiębiorstwie państwowym nie budzi wątpliwości, o tyle następstwo prawne Centrum po [...] w [...] nie zostało dostatecznie udowodnione. Brak jest dokumentów potwierdzających wstąpienie Centrum we wszystkie prawa i obowiązki zlikwidowanego [...]. W świetle powyższego, uznanie przez KKU stanowiska Centrum za prawnie uzasadnione, jest zupełnie chybione. Wnioskodawca zarzucił decyzji KKU z dnia [...] maja 2007 r. rażące naruszenie przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. poprzez przyjęcie, że nieruchomość opisana powyżej nie należała w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zaskarżoną decyzją Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił stwierdzenia nieważności decyzji KKU z dnia [...] maja 2007 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że analiza zgromadzonej dokumentacji wykazuje, iż przy wydawaniu kontrolowanej decyzji KKU z dnia [...] maja 2007 r., nie zaszła żadna z wymienionych w przepisie art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. przesłanek, skutkujących koniecznością orzeczenia nieważności decyzji, we wskazanym zakresie. W oparciu o zebrany materiał dowodowy organ stwierdził, iż badana w trybie nadzoru decyzja KKU wydana została z zachowaniem przepisów dotyczących właściwości (zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy komunalizacyjnej, tworzy się Krajową Komisję Uwłaszczeniową, jako organ odwoławczy od decyzji Wojewody wydanych w sprawie stwierdzenia nabycia mienia z mocy prawa, w sprawie jego przekazania - w zakresie unormowanym ustawą), kwestionowana decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, a także skierowana została do podmiotów będących stroną w sprawie dotyczącej komunalizacji mienia. Nie zachodzą zatem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1, 3 i 4 K.p.a. Ponadto, kontrolowana decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w dniu jej wydania nie była niewykonalna, zaś jej wykonie nie wywołało czynu zagrożonego karą (brak przesłanek z art. 156 § 1 pkt 5 i 6 K.p.a.). Dalsza analiza materiału dowodowego sprawy wykazała również, w ocenie Ministra, iż brak jest przepisu prawa zawierającego klauzulę nieważności, która stanowiłaby o konieczności stwierdzenia nieważności decyzji (brak przesłanki z art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a.). Dla stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. koniecznym jest nie tylko stwierdzenie naruszenie prawa, ale ustalenie, iż owo naruszenie miało charakter rażący, a zatem nie dający się pogodzić z porządkiem prawnym. Tymczasem, analiza decyzji KKU z dnia [...] maja 2007 r., prowadzi do wniosku, iż decyzja nie narusza obowiązujących przepisów prawa, a tym bardziej nie naruszają przepisów w sposób rażący. Minister wskazał, że decyzja KKU z dnia [...] maja 2007 r., wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., w świetle którego mienie ogólnonarodowe należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 stało się w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Decyzja ta wydana została w zwykłym trybie postępowania administracyjnego. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie dokonuje się - jak w postępowaniu zwykłym - oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, a ocenia się legalność decyzji wydanej w ww. postępowaniu zwykłym. Ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1. Zatem przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją. Działanie organu w tym postępowaniu wymaga więc zupełnie innego podejścia niż w postępowaniu zwykłym. Nastawione powinno być wyłącznie na poszukiwanie najcięższych wad, o których mowa w art. 156 § 1. To zaś również oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia. Minister podniósł dalej, że z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że kwestia komunalizacji nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. w ewid. gruntów jako działka nr [...] w obr. ewid. [...] była kilkakrotnie przedmiotem oceny dokonanej przez Wojewodę [...], Krajową Komisję Uwłaszczeniową i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 czerwca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 761/04, z dnia 4 lipca 2006 r., I SA/Wa 140/06). KKU prawidłowo uznała za udowodnione brak podstaw materialnoprawnych do komunalizacji przedmiotowego mienia i szczegółowo wyjaśniła stan prawny nieruchomości na datę komunalizacji z mocy prawa, a także przymiot strony podmiotu odwołującego się, tj. Centrum [...] S.A. Organ w szerokim zakresie przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w efekcie którego prawidłowo ustalił, że odwołujące się w sprawie Centrum, dysponowało prawem zarządu do nieruchomości objętej decyzją komunalizacyjną. Bezsprzecznie, KKU uznała, że w sprawie udowodniony został brak podstaw materialnoprawnych do komunalizacji mienia oznaczonego jako ww. działka nr [...]. W ocenie Ministra, mając powyższe na uwadze, nie można uznać, iż decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2007 r., została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Tym samym, brak jest podstaw do orzeczenia o nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Z tym rozstrzygnięciem skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez błędną ocenę całości zebranego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia w zaskarżonej decyzji, że działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] objęta jest: • decyzją Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] sierpnia 1975 r. przekazującą w użytkowanie teren zabudowany położony przy ul. [...], [...] i [...] o pow. [...]m2, • decyzją Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] grudnia 1975 r. przekazującej w użytkowanie teren zabudowany położony przy ul. [...], [...] i [...] oraz projektowanej [...] o pow. [...] m², • decyzją nr [...] Urzędu Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1988 r., • decyzją nr [...] Urzędu Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1988 r.; b. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez brak należytego zebrania materiału dowodowego, który prowadziłby do ustalenia, czy działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] objęta jest ww. decyzjami; c. art. 84 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w celu należytego ustalenia, czy działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] objęta jest ww. decyzjami; d. art. 7, 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez zaniechanie wyjaśnienia okoliczności niezbędnych do dokonania oceny zaistnienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2007 r. w tym w szczególności pominięcie dowodu ze znajdujących się w aktach sprawy "arkusza odbitki mapy zasadniczej z nakładką ewidencyjną terenu położonego przy ul. [...], [...] " i "wydruku z GEO-MAPY z zaznaczonymi granicami dz. nr [...] z obrębu [...] oraz terenu użytkowanego przez [...]", e. art. 8 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim jedynie ogólnych stwierdzeń, co w konsekwencji uniemożliwia realizację zasady pogłębienia zaufania do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie, czy działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] objęta jest ww. decyzjami oraz następstwa prawnego spółki Centrum [...] w [...], a poprzestanie jedynie na stwierdzeniu, iż zostało to wyjaśnione przez KKU, f. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja KKU z dnia i [...] maja 2007 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa; 2. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] pozostawała w zarządzie poprzednika prawnego Centrum, a tym samym uznanie braku podstaw materialnoprawnych do komunalizacji tego mienia; b. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] nie była nieruchomością stającą się w dniu wejścia w życie tej ustawy mieniem Gminy [...]. W uzasadnieniu skargi przedstawiono stosowną argumentację. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Decyzja administracyjna składa się z kilku elementów wymienionych w art. 107 § 1 K.p.a. Dla jej poprawności niezbędnym jest, aby pomiędzy takimi elementami jak podstawa prawna, rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie prawne i faktyczne, istniała wewnętrzna spójność. Tylko wtedy można o takiej decyzji powiedzieć, że zgodnie z art. 104 K.p.a. decyzja jest aktem rozstrzygającym konkretną sprawę administracyjną. Należy przy tym dodać, że uzasadnienie powinno być realne i adekwatne, a nie pozorne. Konkretyzacja prawa nie dokonuje się w uzasadnieniu a w rozstrzygnięciu, uzasadnienie zaś ma objaśniać tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie. Taka jest rola uzasadnienia wynikająca z art. 107 § 3 K.p.a. Zaniechanie uzasadnienia decyzji w sposób zgodny z powołanymi wyżej przepisami i z zasadami wyrażonymi w art. 7, art. 8 i 11 K.p.a. skutkuje wadliwością, uzasadniająca uchylenie decyzji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2022 r., należy ocenić jako pozorne. Jak wynika z jego treści, sprowadza się ono w zasadzie do przedstawienia przebiegu postępowania administracyjnego (choć w ograniczonym zakresie), argumentów przedstawionych przez skarżącego we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji KKU z dnia [...] maja 2007 r. oraz zasad rządzących się postępowaniem nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie nieważnościowe. Istota sprawy, a więc odniesienie się do przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. obejmuje jedynie stwierdzenie, że przesłanki te nie występują, a KKU prawidłowo uznała za udowodnione brak podstaw materialnoprawnych do komunalizacji przedmiotowego mienia i szczegółowo wyjaśniła stan prawny nieruchomości na datę komunalizacji z mocy prawa, a także przymiot strony podmiotu odwołującego się, tj. Centrum [...]. Tymczasem obowiązkiem organu było zbadanie sprawy pod kątem kwalifikowanych wad prawnych (art. 156 § 1 K.p.a.) i odniesienie się do zarzutów skarżącego wnioskującego o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 2007 r., a nie przenoszenie ustaleń, a właściwie konkluzji dokonanych przez KKU w decyzji z [...] maja 2007 r. na nowo rozpatrywaną sprawę i to w trybie nadzwyczajnym. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie objaśnia toku myślenia organu, który uznał, iż brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji KKU z dnia [...] maja 2007 r. Zaskarżona decyzja, w tego względu, nie poddaje się w zasadzie ocenie o charakterze jurydycznym. Dodać także należy, iż organ powołał się na stanowisko sądów administracyjnych, które uprzednio orzekały już w tej sprawie (wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lipca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 761/04, wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 czerwca 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 140/06), nie dostrzegając, iż orzeczenia te nie zostały wydane w wyniku rozpoznania skargi na decyzję KKU z dnia [...] maja 2007 r. Powołanymi wyrokami Sąd uchylił uprzednio wydane w trybie odwoławczym decyzje KKU (odpowiednio: decyzja z dnia [...] marca 2004 r. i z dnia [...] października 2005 r.) i nakazał po pierwsze ustalenie czy istnieją materialnoprawne podstawy interesu prawnego Centrum [...] w sprawie komunalizacji przedmiotowej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...], i po drugie ustosunkowanie się do kwestii prawa zarządu do działki nr [...] wywodzonego z decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] sierpnia 1975 r. przekazującej w użytkowanie teren zabudowany położony przy ul. [...], [...] i [...], o powierzchni [...] m², oraz decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] grudnia 1975 r. przekazującej w użytkowanie teren zabudowany położony przy ul. [...], [...] i [...] oraz projektowanej [...] - o powierzchni [...]m². KKU stosownej oceny dokonało w decyzji z dnia [...] maja 2007 r., która obecnie jest przedmiotem postępowania nieważnościowego. Minister w ogóle nie odniósł się do zarzutów skarżącego, że ww. decyzje z 1975 r. nie obejmują działki ewid. nr [...] z obrębu [...], a zatem czy przedmiotowa nieruchomość należała w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlega komunalizacji z mocy prawa i czy decyzja z dnia [...] maja 2007 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Minister nie odpowiedział także na zarzut skarżącego dotyczący następstwa prawnego [...]. W ocenie Sądu, powyższe świadczy, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracyjny nie rozstrzygnął sprawy, nie dokonał własnych ustaleń w zakresie wystąpienia przesłanek nieważnościowych, czym naruszył art. 7, art. 8, art. 11, art. 107 § 3 i art. 156 § 1 K.p.a. Z tego względu, zaskarżoną decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego. Rozpoznając sprawę ponownie organ obowiązany jest do dokonania oceny sprawy pod kątem wystąpienia wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a., odniesienie się do zarzutów skarżącego (w zakresie rażącego naruszenia prawa) i szczegółowe uzasadnienie zajętego stanowiska. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w myśl art. 119 pkt 2 powołanej ustawy.