I SA/Wa 2158/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie WSA Joanna Skiba WSA Gabriela Nowak Protokolant Referent stażysta Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2019 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] września 2018 r., nr [...] na podstawie art. 134 kpa stwierdziło niedopuszczalność odwołania [...]. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że "nieruchomość w [...]" przy ul. [...] o powierzchni [...] na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) stanowiła własność Skarbu Państwa. Poprzednim właścicielem był [...]. Jego następcami prawnymi byli żona [...] oraz syn [...] po [...] części spadku. [...] aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 1999 r. przelali nieodpłatnie na rzecz [...] (skarżącego) prawa i roszczenia z tytułu przejęcia przez Państwo przedmiotowej nieruchomości w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Wniosek dekretowy nie został złożony w określonym w dekrecie terminie. Orzeczeniem z dnia [...] stycznia 1958 r. Prezydium Rady Narodowej w [...] orzekło o nieprzyznaniu dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...] kwietnia 1955 r. utrzymało w mocy to rozstrzygniecie. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1955 r. Następnie decyzją z dnia [...] marca 2003 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2001 r. Prawomocnym wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 2196/05 Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2003 r. W dniu [...] lipca 2018 r. adwokat [...], działając w imieniu [...], złożyła wniosek opatrzony datą [...] lipca 2018 r. o przyznanie nieruchomości zamiennej w trybie art. 7 ust. 4 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy wobec utraty prawa własności nieruchomości położnej w [...] pod aktualnym adresem ul. [...] (dawniej [...]). Pismem z dnia [...] lipca 2018 r., znak [...] Naczelnik Wydziału Spraw Dekretowych II w Biurze Spraw Dekretowych poinformował pełnomocnika, że [...] nie ofiarowuje gruntu o którym mowa w art. 7 ust. 4 dekretu. Powołując się na orzeczenia Sądu Najwyższego, Naczelnik wyjaśnił, że Gmina nie ma obowiązku przyznania gruntu zamiennego, a przepis jedynie stwarza możliwość jego przyznania w miarę posiadania zapasu gruntów. Gmina nie ma obowiązku utworzenia i utrzymania specjalnego zasobu gruntów przeznaczonych na cel określony w art. 7 ust. 4 dekretu. Ponadto przepis ten nie daje podstawy do przyznania dotychczasowemu właścicielowi roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. W dniu [...] sierpnia 2018 r. zostało nadane odwołanie od powyższego pisma, skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. W ocenie pełnomocnika, pomimo że skarżone pismo nie posiada cech decyzji, stanowi decyzję administracyjną. Przedmiotowe pismo zawiera oznaczenie organu, datę, oznaczenie podstawy prawnej oraz rozstrzygnięcie. Dokument zawiera szczątkowe uzasadnienie oraz nie zawiera pouczenia. Przed wydaniem decyzji organ nie udzielił stronie informacji o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Organ nie zbadał, czy Gmina posiada grunty, które może zaoferować wnioskodawcy jako nieruchomość zamienną. W ocenie pełnomocnika skarżona decyzja rażąco narusza prawo procesowe, w szczególności art. 10 kpa, art. 7 w związku z art. 77 kpa oraz art. 103 § 3 kpa. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 134 kpa stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że w postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminu. Organ II instancji przywołał treść art. 1 pkt 1, art. 104 i art. 127 § 1 kpa i stanął na stanowisku, że pismo z dnia 25 lipca 2018 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, ponieważ nie spełnia podstawowych warunków określonych w art. 107 § 1 kpa, którego treść organ przytoczył. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywołało treść art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy i wyjaśniło, że przepis ten nie przyznaje wnioskodawcy roszczenia o przydzielenie gruntu zamiennego, a także nie stwarza po stronie wnioskodawcy obowiązku oczekiwania na ofertę ze strony gminy w tym przedmiocie. Organ przywołał treść wyroku Sądu Najwyższego z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt I CSK 235/08, LEX nr 548744, zgodnie z którym już sama literalna treść przepisu świadczy o tym, że inicjatywa w tym zakresie należała do gminy, a nie do osoby bezskutecznie występującej o przyznanie prawa własności czasowej ("gmina zaofiaruje"), a ponadto była uzależniona od posiadanego przez gminę zasobu gruntów, które mogły być przeznaczone na ten cel. Zdaniem organu II instancji wykładnia powołanego przepisu dekretu, uwzględniająca jego funkcję, prowadzi do wniosku, że przepis ten - wbrew sugestiom strony - ma zastosowanie wyłącznie w sytuacjach odmowy uwzględnienia wniosku z przyczyn określonych w art. 7 ust. 2 dekretu. Trudno bowiem uznać, że ustawodawca także dla decyzji odmawiającej uwzględnienia wniosku dekretowego z innych przyczyn niż wskazane w art. 7 ust. 2 dekretu, traktowanych jako dotkniętych wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa ze względu na sprzeczność z tymże przepisem, przewidywał taką samą procedurę rekompensowania skutków nieuwzględnienia wniosku (wyrok Sądu Najwyższego z 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt I CSK 26/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 988/14). Jeśli więc po stronie dotychczasowego właściciela nieruchomości nie powstawało roszczenie o ustanowienie własności czasowej (użytkowania wieczystego) nieruchomości zamiennej, zaś po stronie gminy istniała uznaniowość w zaofiarowaniu nieruchomości zamiennej, to brak jest podstaw do przyjęcia, że sprawa rozstrzygana jest w formie decyzji administracyjnej. Innymi słowy - zainteresowany nie może żądać przyznania mu nieruchomości zamiennej, a gmina nie ma obowiązku proponować takiej nieruchomości. To gmina ma legitymację do zaoferowania gruntu, a beneficjent może taką propozycję przyjąć lub odrzucić. Jednakże beneficjent nie ma uprawnień do żądania ustanowienia praw do nieruchomości zamiennej. Tego rodzaju sprawa wymaga porozumienia gminy i beneficjenta, ma raczej charakter zbliżony do negocjacji w celu zawarcia ugody realizowanej w formie aktu notarialnego z uwagi na art. 232-243 Kodeksu cywilnego. Zawarte w przepisie słowo "zaoferuje" nie ma charteru imperatywu. Brak jest zatem podstaw, aby organ administracji wyrażał swoje stanowisko w formie decyzji. Wystarczy oświadczenie woli, jakie zostało wyrażone w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r., że [...] nie oferuje gruntu zamiennego. Organ wyjaśnił, że następcy prawni byłego właściciele nie uzyskali i nie mogą już uzyskać prawa użytkowania wieczystego gruntu na podstawie art. 7 powołanego dekretu o gruntach [...] z uwagi na fakt istnienia w obrocie prawnym orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1958 r., nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej. Dodatkowo organ II instancji zauważył, że z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości osobom, którym przysługiwały prawa z art. 7 ust. 4 i 5 oraz z art. 8 dekretu, tj. osobom, którym m.in. omówiono przyznania prawa własności czasowej, uprawnienia te wygasały. Natomiast ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która uchyliła ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w art. 214 podtrzymała zasadę wygaśnięcia roszczeń dekretowych, przy możliwości zwrotu właścicielom określonych nieruchomości, o ile wystąpili oni z wnioskiem w terminie zakreślonym ustawą uchyloną, tj. o gospodarce gruntami. Stosownie bowiem do art. 214 ust. 1 poprzednim właścicielom, których prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 oraz Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99) wygasły na podstawie przepisów ustawy wymienionej w art. 241 pkt 1, jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona jedna nieruchomość. Skoro wniosek o jakim mowa w art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy został złożony z uchybieniem terminu oraz do dnia 31 grudnia 1988 r. nie został złożony wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego, który podlegałby rozpatrzeniu w trybie art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i wygasły prawa z art. 7 ust. 4 i 5 oraz z art. 8 dekretu, to nie istnieją roszczenia o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i zwrot budynków oraz uprawnienia do uzyskania nieruchomości zamiennej. Zgodnie z zasadą nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet, zbywający prawo nie może rozporządzić nim w szerszym zakresie, niż jemu samemu przysługuje. Opierając się na powołanej zasadzie, należy przyjąć, że umowa zawarta w formie aktu notarialnego dnia 15 czerwca 1999 r. nie może zostać uznana za dokument potwierdzający uprawnienia [...] do ustanowienia na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego do gruntu i przeniesienia własności budynków. W aktach brak jest natomiast innych dokumentów świadczących o następstwie prawnym [...]. W świetle przedstawionych powyżej okoliczności sprawy, wobec stwierdzenia, że pismo z dnia [...] lipca 2018 r. ma charakter oświadczenia woli i nie jest decyzją administracyjną rozstrzygającą w sposób władczy o prawach i obowiązkach wnioskodawcy, to nie można od tego pisma skutecznie wnieść odwołania. Niedopuszczalne jest odwołanie od czynności organu administracji publicznej, która nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 i 107 kpa. Zgodnie z art. 134 kpa organ odwoławczy w drodze postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył [...]. W uzasadnieniu zaskarżonemu postanowieniu zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania - art. 134 kpa w związku z art. 107 kpa oraz w związku z art. 7 ust. 4 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy polegające na wadliwym uznaniu, że pismo z dnia 25 lipca 2018 r. nie stanowiło decyzji administracyjnej, od której stronie przysługiwałoby odwołanie, które to naruszenie miało oczywisty wpływ na wynik postępowania (a w zasadzie na bezpodstawne nieprowadzenie tego postępowania). W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumenty na poparcie zasadności postawionego zarzutu. Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i nakazanie organowi merytorycznego rozpatrzenia wniesionego odwołania oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi art. 134 kpa. Zgodnie z jego treścią organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] lipca 2018 r. Naczelnik Wydziału Spraw Dekretowych II w Biurze Spraw Dekretowych poinformował pełnomocnika skarżącego, że [...] nie ofiarowuje gruntu o którym mowa w art. 7 ust. 4 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Powołując się na orzeczenia Sądu Najwyższego, Naczelnik wyjaśnił, że Gmina nie ma obowiązku przyznania gruntu zamiennego, a przepis jedynie stwarza możliwość jego przyznania w miarę posiadania zapasu gruntów. Gmina nie ma obowiązku utworzenia i utrzymania specjalnego zasobu gruntów przeznaczonych na cel określony w art. 7 ust. 4 dekretu. Ponadto przepis ten nie daje podstawy do przyznania dotychczasowemu właścicielowi roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Od powyższego pisma zostało wniesione odwołanie, Organ II instancji uznał wniesione odwołanie za niedopuszczalne. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że ukształtowane na tle przepisu art. 134 kpa orzecznictwo sądowe wyróżnia dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną, niedopuszczalne jest także odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 kpa (m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 listopada 2000 r., sygn. akt V SA 235/00, LEX nr 81351). Do przyczyn przedmiotowych należy więc zaliczyć m.in. taką sytuację, gdy dana czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną. Niedopuszczalne jest odwołanie od czynności organu, która nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 107 kpa. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wbrew odmiennemu stanowisku prezentowanemu we wniesionej skardze należy uznać, że w rozpatrywanej sprawie nie została wydana decyzja administracyjna przez organ pierwszej instancji. Za taką nie może bowiem być uznane, zdaniem Sądu orzekającego, pismo z dnia 25 lipca 2018 r. Naczelnika Wydziału Spraw Dekretowych, czyli aparatu pomocniczego Prezydenta Miasta, który nie jest organem administracji publicznej, podpisane przez Dyrektora Biura Geodezji. Pismo to jest w istocie jedynie odpowiedzią na pismo skarżącego z dnia [...] maja 2008 r. W piśmie tym Naczelnik zwięźle przedstawił stan prawny obowiązujący w kwestii możliwości uzyskania nieruchomości zamiennej o której mowa w art. 7 ust. 4 dekretu oraz odwołał się w tej materii do dotychczasowego orzecznictwa Sądu Najwyższego. Pismo to nie spełnia zdaniem Sądu wymogów, jakim powinna odpowiadać decyzja administracyjna, określonych w art. 107 § 1 kpa, który stanowi, że decyzja zawiera: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny, w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy. W orzecznictwie przyjmuje się, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 kpa, jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy natomiast zaliczyć: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81). Jednakże w rozpatrywanej sprawie pismo z dnia 25 lipca 2018 r. nie zawiera, wbrew przekonaniu skarżącego, minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania go jako decyzji. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że Urząd Miasta [...] nie jest organem administracji publicznej i brak jest przepisu szczególnego, który w rozpatrywanej sprawie powierzałby mu taką funkcję. Urząd ten jest jedynie aparatem pomocniczym organu administracji, którym w niniejszej sprawie będzie Prezydent, przy pomocy którego organ (czyli Prezydent) wykonuje przyznane mu funkcje i realizuje ciążące na nim obowiązki. Urząd w tym znaczeniu nie posiada jakichkolwiek uprawnień władczych, zatem w rozpatrywanej sprawie nie jest podmiotem, któremu ustawa lub inny przepis szczególny przyznawałyby jakiekolwiek kompetencje orzecznicze. Ponadto elementem prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej jest rozstrzygnięcie, nazywane niekiedy osnową decyzji administracyjnej. Jest to jeden z tych elementów składowych decyzji, bez którego decyzja nie może istnieć. Jest to więc bezwzględnie obowiązujący element każdej prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie zawiera uprawnienie lub obowiązek, wyrażany najczęściej w postaci formuły: przyznaję, ustalam, określam, zezwalam, wymierzam, udzielam, odmawiam, itp. W przedmiotowym piśmie wyraźnie zostało natomiast zaznaczone, że jest ono odpowiedzią "na wniosek z dnia [...] lipca 2018 r." Jego treść informuje o ewentualnych obowiązkach [...], które mogłaby nieść za sobą regulacja zawarta w art. 7 ust. 4 powołanego dekretu. Pismo te poza treścią informacyjną nie zawiera żadnego władczego rozstrzygnięcia organu o prawach lub obowiązkach skarżącego. Omawiane pismo nie zawiera również właściwego dla decyzji administracyjnej uzasadnienia faktycznego i prawnego, pouczenia, czy i w jakim trybie służy od niego środek odwoławczy. Pismo to nie zostało także podpisane przez właściwy organ administracji publicznej, czyli Prezydenta [...] lub osobę upoważnioną do podpisywania w imieniu organu decyzji administracyjnych. Jak wynika ze znajdującej się na piśmie pieczątki imiennej, Naczelnik Wydziału Spraw Dekretowych nie działał w tej sprawie z upoważnienia Prezydenta. W konsekwencji pismo z dnia [...] lipca 2018 r. nie może być traktowane jako decyzja organu administracji publicznej. Potwierdza to także treść pisma, w którym używane są m.in. następujące zwroty: "w odpowiedzi na wniosek, informuję że", czy też "Miasto [...] nie oferuje". W tej sytuacji, zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo w rozpatrywanej sprawie stwierdził na podstawie art. 134 kpa niedopuszczalność złożenia odwołania od pisma z dnia [...] lipca 2018 r. Brak decyzji organu I instancji wykluczał bowiem możliwość rozpatrzenia odwołania przez organ II instancji. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) orzekł jak w sentencji.