I SA/Wa 2158/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.), sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Łukasz Trochym, , po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2022 r. nr KOA/1607/Sr/22 w przedmiocie uznania zasiłku pielęgnacyjnego za nienależnie pobrany i zobowiązania do jego zwrotu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję [...] z dnia 23 marca 2022 r. nr OPS.DŚR.5210.3539.16.2022.ZP.NP; 2. umarza postępowanie administracyjne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 6 czerwca 2022 r., nr KOA/1607/Sr/22, po rozpatrzeniu odwołania E. O., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z [...] marca 2022 r. nr [...], stwierdzającą, że wypłacony odwołującej się w okresie od 1 lipca 2021 r. do 28 lutego 2022 r. zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności przyznany na osobę M. O., w łącznej wysokości [...]złotych, stanowi świadczenie nienależnie pobrane i zobowiązującą do jego zwrotu wraz ustawowymi odsetkami za opóźnienie oraz stwierdzającą, że kwota ta będzie potrącana w ośmiu ratach w wysokości [...]zł miesięcznie z bieżących wypłat wypłacanego zasiłku pielęgnacyjnego. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego. E. O. sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym od urodzenia synem – M. O., który urodził się z [...], następnie stwierdzono u niego całościowe zaburzenie rozwoju. W związku z niepełnosprawnością syna w dniu 6 października 2014 r. E. O. złożyła w Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności na dziecko M. O.. Do wniosku załączone zostało orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] września 2014 r. zaliczające M. O. do osób niepełnosprawnych od urodzenia, wydane do dnia [...] maja 2021 r. Decyzją [...] października 2014 r. nr [...] Burmistrz [...] przyznał jej przewidziany w art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 615) dalej "u.ś.r.", zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł miesięcznie na okres od 1 września 2014 r. do 31 maja 2021 r. Decyzją z [...] listopada 2018 r. nr [...] Burmistrz zmienił ww. decyzję w ten sposób, że wysokość zasiłku pielęgnacyjnego w okresie od dnia 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r. przyznał w wysokości [...] zł miesięcznie, natomiast w okresie od 1 listopada 2019 r. do 31 maja 2021 r. w wysokości [...]zł miesięcznie. Następnie decyzją z [...] czerwca 2021 r. nr [...] Burmistrz zmienił powyższą decyzje w części okresu na jaki przyznano świadczenie, poprzez ustalenie go "do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności". W uzasadnieniu tej decyzji organ odwołał się do treści art. 15h ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) wydłużającej okres ważności orzeczeń o niepełnosprawności, co przekłada się na przedłużenia uprawnienia do pobierania świadczenia uzależnionego od potwierdzenia niepełnosprawności. Poinformował również stronę, "że po uzyskaniu nowego orzeczenia należy dostarczyć je niezwłocznie do tutejszego organu." Orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] czerwca 2021 r. nr [...] zaliczono M. O. do stopnia niepełnosprawności znacznego. Powyższe orzeczenie (doręczone E. O. 23 czerwca 2021 r. i przez nią niezakwestionowane) złożone zostało do organu w dniu 4 marca 2022 r., przy okazji składania wniosku o zasiłek pielęgnacyjny na nowy okres. Decyzją z [...] marca 2022 r. nr [...] Burmistrz [...] przyznał E. O. zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności na osobę M. O. na okres od dnia 1 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. w wysokości [...]zł miesięcznie. W tym stanie rzeczy po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Burmistrz [...], działając na podstawie art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1, i ust. 6 u.ś.r., decyzją z 23 marca 2022 r., utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 6 czerwca 2022 r., stwierdził, że wypłacony E. O. w okresie od 1 lipca 2021 r. do 28 lutego 2022 r. zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności przyznany na osobę M. O., w łącznej wysokości [...]złotych, stanowi świadczenie nienależnie pobrane i zobowiązał do jego zwrotu wraz ustawowymi odsetkami za opóźnienie oraz stwierdził, że kwota ta będzie potrącana w ośmiu ratach w wysokości [...]zł miesięcznie z bieżących wypłat wypłacanego zasiłku pielęgnacyjnego. W motywach tych decyzji organy wskazywały, że stronie przysługiwało prawo do otrzymywania zasiłku pielęgnacyjnego jedynie do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności syna. To wydane zostało [...] czerwca 2021 r. o czym poinformowała organ dopiero 4 marca 2022 r. Była zaś pouczona o wynikającym z art. 25 ust. 1 u.ś.r. obowiązku niezwłocznego powiadomienia organu właściwego wypłacającego świadczenia rodzinne o wystąpieniu zmian mających wpływ na prawo do świadczenia rodzinnego. Przy czym w pouczeniach wskazano zarówno obowiązek informowania o zmianie, jak również konsekwencjach zaniechania w postaci powstania nienależnie pobranych świadczeń i obowiązku ich zwrotu. Pouczenie w tym zakresie znajduje się zarówno we wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, jak również w decyzjach Burmistrza [...] z [...] października 2014 r., z [...] listopada 2018 r. i z [...] czerwca 2021 r. Dodatkowo z tej ostatniej wynika on wprost z jej sentencji (... nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności...), jak również poinformowano w niej skarżącą o konieczności niezwłocznego dostarczenia nowego orzeczenia o niepełnosprawności, w przypadku jego uzyskania. Analizując treść skierowanych do skarżącej pouczeń należało w ocenie organu uznać, że została ona w wystarczający, jasny i skonkretyzowany sposób pouczona o ciążącym na niej jako adresatowi decyzji, obowiązku poinformowania organu o każdej zmianie sytuacji mającej wpływ na prawo do tych świadczeń, w tym konieczności przekazania nowego orzeczenia o niepełnosprawności. Zaistniała zatem, zdaniem organów, sytuacja opisana w definicji świadczenia nienależnie pobranego ujęta w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., tj. wypłaty świadczenia mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Kolegium zwróciło nadto uwagę, że prawo do świadczeń rodzinnych, zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Kolejny wniosek został złożony dopiero w dniu 4 marca 2022 r. Stosownie zaś do art. 24 ust. 2a ustawy jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. W niniejszej sprawie zatem, ze względu na datę złożenia wniosku i datę wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności (8 czerwca 2021 r.), przepis ten nie znajduje zastosowania. Krańcowo pouczyło stronę o możliwości ubiegania się o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz odsetkami w całości lub części przez organ, który wydał w tym przedmiocie decyzję. Na decyzję Kolegium E. O. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o umorzenie rzekomo nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego na dziecko. Wskazała, że syn jest leczony od urodzenia, ponieważ urodził się z [...], następnie stwierdzono u niego całościowe zaburzenie rozwoju. Posiada przedłożone orzeczenie o niepełnosprawności. Podniosła, że nieetycznym, a wręcz nieludzkim jest twierdzenie, że dziecku zasiłek pielęgnacyjny się nie należy i że jest nienależnie pobrany. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie wniosło o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, które regulują tryb i warunki ustalania świadczeń rodzinnych, w tym między innymi zasiłku pielęgnacyjnego, przyznawanego m.in. niepełnosprawnemu dziecku; osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 (art. 16 ust. 2 i 3 u.ś.r.). Mając przy tym na względzie możliwość zaistnienia sytuacji pobierania świadczeń rodzinnych przez osoby ku temu nieuprawnione, ustawodawca uregulował w powyższym akcie tryb weryfikacji decyzji je przyznających (art. 32), jak też stwierdzania w drodze decyzji, że są one świadczeniami nienależnie pobranymi i nakładania na osoby, które je pobrały obowiązku ich zwrotu wraz z odsetkami (art. 30 ust. 1, 2b, 5). Definicje nienależnie pobranego świadczenia ustanowione zostały natomiast w art. 30 ust. 2 pkt 1 do 5 u.ś.r. Są więc nimi m.in. "świadczenia wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania" (pkt 1). Do tak zdefiniowanego nienależnie pobranego świadczenia zakwalifikowały organy orzekające w sprawie sytuację pobierania przez skarżącą od 1 lipca 2021 r. do 28 lutego 2022 r. zasiłków pielęgnacyjnych, w warunkach kiedy w stosunku do podlegającego jej opiece syna wydane zostało nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności znacznym, o czym skarżąca niezwłocznie organu nie poinformowała, a pierwotnie prawo do świadczenia, w związku z art. 15h ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 [...], przyznane było na jej rzecz na okres nie dłuższy niż do dnia wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Ustalony w tym aspekcie stan faktyczny jest niekwestionowany i znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy. Istotą sporu jest natomiast to czy samo pobranie zasiłku pielęgnacyjnego w takich uwarunkowaniach rzeczywiście podpada pod ww. definicję świadczenia nienależnie pobranego. Godzi się zatem zauważyć, że w jej świetle na pojęcie "świadczenia nienależnie pobranego" składa się nie tylko element obiektywny w postaci rzeczywistego skorzystania z określonej formy wsparcia finansowego, mimo braku podstaw ustawowych do takiego działania (co w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest takie oczywiste), ale także – co ma fundamentalne znaczenie w sprawie - element subiektywny, czyli szczególny stan świadomości (woli) osoby pobierającej takie świadczenie rodzinne. Ten ostatni składnik polega z kolei na intencjonalnym działaniu jednostki zmierzającym do naruszenia przepisów prawa wbrew udzielonemu jej pouczeniu. Wyraża się on więc w konkretnym i celowym zachowaniu (działaniu albo zaniechaniu) tej osoby, dążącej z pełną świadomością lub godzącej się na uzyskanie nielegalnie pomocy finansowej ze środków publicznych. Innymi słowy świadczenie będzie uznane za nienależnie pobrane, a w konsekwencji podlegające obowiązkowi zwrotu, jeżeli uzyskane zostało mimo świadomości osoby je pobierającej, że jej się ono nie należy. Aby zatem uznać je za "nienależnie pobrane" w rozumieniu powołanej ustawy zaistnieć musi nie tylko element obiektywny (wystąpienie okoliczności wykluczających prawo do świadczeń), ale również subiektywny (świadome i celowe działanie strony uzyskującej świadczenia, które skutkowało ich wypłatą mimo istniejących ku temu przeszkód). Stąd istotne jest dla uznania ich za takowe właściwe pouczenie strony o konsekwencjach wynikających z zaistnienia zdarzenia skutkującego utratą prawa do świadczenia. Jak podkreśla się bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych pouczeniem, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., jest tylko takie, które było sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że – zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego - można przyjąć, że ów adresat miał świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia rodzinnego (por. wyrok NSA z 10 września 2019 r. I OSK 1139/19). W okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca została poinformowana o konieczności dostarczenia do organu nowego orzeczenia (o niepełnosprawności) po jego uzyskaniu. Taka informacja ujęta została w końcowej części uzasadnienia decyzji z [...] czerwca 2021 r., mocą której przedłużono skarżącej okres pobierania zasiłku pielęgnacyjnego. Umknęło jednak uwadze organów, że w ślad za nałożeniem owego obowiązku nie pouczono jej o konsekwencjach jego niedopełnienia. W szczególności nie poinformowano adresata decyzji o utracie w takiej sytuacji prawa do pobierania świadczenia. Takiej informacji próżno także doszukać się w lakonicznym pouczeniu tej decyzji, gdzie poza informacją o wynikającym z art. 25 ust. 1 u.ś.r. obowiązku niezwłocznego informowania organu w przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, w żaden sposób nie uściślono o jakich zmianach jest mowa. Jeśli zaś uwzględnić, że dysfunkcje obciążające syna skarżącej, wynikające z całościowego zaburzenia rozwojowego, mają charakter trwały i co ważne trwają od urodzenia, to sam fakt wydania nowego orzeczenia dokumentującego ową niepełnosprawność, mógł z jej perspektywy być oceniany jako pozostający bez istotnego znaczenia, a przynajmniej nierzutujący na prawo do świadczenia. Zwłaszcza, że to było niezmiennie nadal jej wypłacane, zakres sprawowania przez nią czynności opiekuńczo-bytowych w stosunku do niepełnosprawnego dziecka nie uległ zasadniczej zmianie, a same materialnoprawne przesłanki jego otrzymywania, określone w art. 16 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. były spełnione. Warto w tym miejscu odnotować przy tym, że obowiązkiem organu ustalającego prawo do świadczeń rodzinnych jest w myśl art. 23b ust. 1 pkt 5 u.ś.r. samodzielne uzyskanie lub weryfikacja w rejestrach publicznych (a do takich należy Elektroniczny Krajowy System Monitoringu Orzekania o Niepełnosprawności) m.in. informacji o legitymowaniu się odpowiednim orzeczeniem wydanym na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1172, 1495, 1696 i 1818), obejmującej następujące dane: a) datę i rodzaj wydanego orzeczenia, b) wskazania, o których mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, c) datę powstania niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, d) datę złożenia wniosku o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności albo o stopniu niepełnosprawności, e) okres, na jaki zostało wydane orzeczenie. Zatem gdyby odpowiednio organ sam wykonał należące do niego obowiązki mógłby doprowadzić do prawnego usankcjonowania pobieranego przez stronę świadczenia. Nie bez znaczenia dla postrzegania i interpretacji przez skarżącą wspomnianych pouczeń pozostaje także charakterystyczny dla pism urzędowych sposób redagowania tekstu decyzji oraz obszernego pouczenia ujętego w samym druku wniosku o świadczenie - którego skądinąd strona nie zachowuje, gdyż jest on włączany do akt - naszpikowanego nie zawsze zrozumiałymi dla przeciętnego odbiorcy sformułowaniami zaczerpniętymi z języka prawnego i prawniczego. Nie można wreszcie tracić z pola widzenia także tego, że osoby będące w trudnej sytuacji życiowej – a do takich bez wątpienia należy codzienna opieka nad dzieckiem z niepełnosprawnością intelektualną – działające w warunkach skomplikowanego sytemu prawnego wywołanego choćby regulacjami covidowymi, nie zawsze mogą samodzielnie dostrzec i właściwie ocenić wagę określonych informacji czy zdarzeń mających znaczenie dla dochodzonych przez nie uprawnień czy uzyskiwanych świadczeń. Uwzględniając zatem powyższe, stwierdzić należy brak ziszczenia się w okolicznościach niniejszej sprawy elementu subiektywnego warunkującego uznanie wypłaconych w okresie ujętym w kwestionowanej decyzji świadczeń za nienależnie pobrane, w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Tym bardziej, że materialnoprawne przesłanki jego otrzymywania, z uwagi na stopień niepełnosprawności i moment jej powstania w przypadku syna skarżącej pozostawały spełnione. Odmiennie je klasyfikując organy naruszyły w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 2b u.ś.r. poprzez ich zastosowanie w stanie faktycznym, który do tego ich nie uprawniał. Naruszenie to zaś było wynikiem błędnej oceny materiałów dowodowych zgromadzonych w sprawie, efektem czego było wadliwa konstatacja organów, że skarżąca została w sposób adekwatny pouczona o ciążących na niej obowiązkach i konsekwencjach ich niedopełnienia, co stanowi o istotnym naruszeniu art. 80 k.p.a. Z tych przyczyn zakwestionowana decyzja jak też obarczona tożsamymi wadami decyzja organu pierwszej instancji nie mogły się ostać. Mając z kolei na względzie, że warunek uznania tych świadczeń za nienależnie pobrane nie został spełniony, prowadzone w tym przedmiocie postępowanie jako bezprzedmiotowe podlegać musi umorzeniu. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 oraz art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 powołanej ustawy