I SA/Wa 2159/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2016 r. sprawy ze skargi A. M. i T. J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu wniosku A. M. i T. M., reprezentowanych przez adwokata W. G., o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], o umorzeniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Dzielnicy [...] z dnia [...] września 1976 r., nr [...], o sprzedaży na rzecz W. F. części budynku wolnostojącego - lokalu mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyli A. M. i T. M., reprezentowani przez adwokata W. G. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Decyzją z dnia [...] września 1976 r., nr [...], Naczelnik Dzielnicy [...] orzekł o sprzedaży na rzecz W. F. części budynku wolnostojącego - lokalu mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...] o pow. [...],[...] m2 i jednocześnie oddaniu mu w użytkowanie wieczyste działki związanej z tym lokalem. A. M. i T. M. wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] września 1976 r. jako dokonanej z rażącym naruszeniem prawa i naruszeniem praw stron i ich poprzedników jako właścicieli nieruchomości. Decyzją z [...] kwietnia 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzekło, na podstawie art. 105 § 1 kpa, o umorzeniu postępowania zainicjowanego ww. wnioskiem wskazując na brak legitymacji wnioskodawców do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 1976 r. o sprzedaży lokalu mieszkalnego w budynku znajdującym się na przedmiotowej nieruchomości. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. A.M. i T. M., reprezentowani przez adwokata, wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, iż ich interes prawny w kwestionowaniu decyzji o sprzedaży lokalu znajduje uzasadnienie w związku z toczącym się postępowaniem o zwrot nieruchomości przy ul. [...] w [...] na podstawie wniosków złożonych przez J. M. oraz A. i M. M. Decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], o umorzeniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] września 1976 r., nr [...], o sprzedaży części budynku wolnostojącego - lokalu mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, iż stroną postępowania nieważnościowego może być podmiot, który nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Organ wskazał następnie, iż wykładnia art. 1, 5, 7, 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279) prowadzi do wniosku, że wszystkie budynki położone na gruncie objętym art. 1 dekretu przeszły na własność gminy nie tylko w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy decyzją administracyjną, ale także w wyniku upływu terminu materialnoprawnego z art. 7 ust. 1 dekretu. Termin ten był terminem zawitym prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu. Zatem, niezłożenie wniosku dekretowego lub też jego złożenie z uchybieniem wskazanego terminu skutkowało wygaśnięciem roszczeń o ustanowienie prawa wieczystej dzierżawy i stanowiło wystarczającą podstawę odmowy przyznania tego prawa. Powołując się na powyższe organ podniósł, iż grunt położony przy ul. [...] w [...] na podstawie art. 1 ww. dekretu z dniem [...] listopada 1945 r. przeszedł na własność gminy [...] a następnie wobec upływu 6- miesięcznego terminu określonego w art. 7 ust. 1 dekretu i nie złożenia stosownego wniosku dekretowego, również budynek stał się własnością gminy [...]. Następnie gmina, jako właściciel budynku i gruntu, rozdysponowała na rzecz najemcy lokalu mieszkalnego, przysługujące jej prawo własności lokalu mieszkalnego oraz ustanowiła związane z lokalem prawo użytkowania wieczystego gruntu w odpowiednim udziale na rzecz nowego właściciela lokalu. Kolegium przywołało wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 919/04, w którym sąd ten stwierdził, że byli właściciele gruntów warszawskich mają przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji sprzedaży lokalu w budynku znajdującym się na gruncie będącym poprzednio ich własnością, w sytuacji gdy odzyskali część lokali (niesprzedanych), a jednocześnie stwierdzono, że decyzja o odmowie ustanowienia na ich rzecz własności czasowej (użytkowania wieczystego) w części dotyczącej sprzedanych lokali została wydana z naruszeniem prawa. W ocenie organu, wskazane w powołanym powyżej wyroku okoliczności, potwierdzające istnienie interesu prawnego następców prawnych dawnych właścicieli dekretowych w postępowaniu nadzorczym dotyczącym nieruchomości dekretowej nie występują w rozpatrywanej sprawie wobec niezłożenia przez przeddekretową właścicielkę nieruchomości wniosku dekretowego. Ponadto, w ocenie organu, tytułu prawnego nie można wywodzić z wniosków złożonych w 1971 r. czy w 1987 r. i, jak twierdzą strony, nierozpoznanych ostateczną decyzją. Samo złożenie wniosku nie powoduje bowiem, w ocenie Kolegium, że wnioskodawca lub jego następca prawny nabył uprawnienie do żądania jako strona postępowania działań organu administracji w innym postępowaniu dotyczącym nieruchomości objętej wnioskiem. Reasumując organ wskazał, iż bycie spadkobiercą dawnych właścicieli nieruchomości przy ul. [...] w [...], czy uznanie za stronę w innym postępowaniu prowadzonym przez inny organ nie czyni wnioskodawców stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o zbyciu lokalu mieszkalnego, bowiem nie posiadają oni tytułu prawnego do spornej nieruchomości. Ponadto, odnosząc się do zarzutu zaniechania przeprowadzenia dowodu z dokumentów znajdujących się w dyspozycji jednostek [...] oraz Archiwum Państwowego organ zauważył, iż dalsze prowadzenie postępowania dowodowego było bezcelowe. W ocenie organu, brak interesu prawnego wnioskodawców stanowi przeszkodę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, niecelowe było zatem dalsze gromadzenie materiału dowodowego w sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożyli A.M.i T. M., reprezentowani przez adwokata W. G., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania a w szczególności: a) art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 105 §1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie iż zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania i uznania iż strony są podmiotami nieuprawnionymi w sprawie o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Naczelnika Dzielnicy [...]; b) art. 136 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 12 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i pominięcie wniosków dowodowych oraz okoliczności zgłoszonych przez stronę w toku postępowania; c) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie wobec zaistnienia przesłanek i wydania decyzji z rażącym naruszeniem interesów i roszczeń byłego właściciela lokalu. Ponadto, skarżący zarzucili organowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego określających podstawowe zasady tego postępowania, a w szczególności art. 7 - 9 k.p.a., przez przeprowadzenie postępowania bez uwzględnienia słusznego interesu strony bez odpowiedniej wnikliwości w zakresie zbadania materiałów źródłowych. Powołując się na powyższe naruszenia wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji w całości i stwierdzenie nieważności decyzji jak powyżej lub uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu skargi zakwestionowano stanowisko Kolegium, iż stronom jako następcom prawnym byłej właścicielki nieruchomości nie przysługuje tytuł do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wyrażającej zgodę na sprzedaż jednego z lokali znajdujących się w tej nieruchomości. W ocenie skarżących, stanowisko organu jest chybione skoro poprzednik prawny stron – J. M. - utraciła na rzecz Skarbu Państwa własność nieruchomości przy ul [...] w [...] bez przyznania stosownego odszkodowania na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów i w sytuacji gdy przez cały okres zarówno ona jak i jej następcy prawni i spadkobiercy zgłaszali roszczenia do ww. nieruchomości. Zdaniem skarżących, ich interes prawny w kwestionowaniu ważności decyzji znajduje uzasadnienie również w związku z toczącym się postępowaniem o zwrot nieruchomości przy ul [...] w [...] na podstawie wniosków złożonych między innymi przez J. M. oraz A. i M. M. Uzyskanie przez skarżących w niniejszym postępowaniu decyzji stwierdzającej nieważność zgody na sprzedaż lokalu osobie trzeciej pozwoli im na zgłoszenie roszczeń odszkodowawczych z tytułu sprzedanych z ich pokrzywdzeniem lokali. Skarżący podnieśli ponadto, iż pomimo wielokrotnych wniosków stron (vide: m.in. pismo pełnomocnika stron z dnia [...] kwietnia 2015 r. czy [...] lipca 2015 r. ) Kolegium pominęło zgłoszone wnioski dowodowe i nie zażądało z właściwych jednostek lub archiwum akt postępowań administracyjnych w jakich zapadły kwestionowane decyzje. Do akt załączono jedynie akta nieruchomości [...] w [...]. załączone poprzednio do sprawy toczącej się przed BGN. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - oznaczana dalej jako "p.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 §1 p.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że nie narusza ona prawa, a tym samym skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], którym organ utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r. o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] września 1976 r., nr [...], orzekającej o sprzedaży na rzecz W. F. części budynku wolnostojącego - lokalu mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...] o pow. [...]m2 i jednocześnie oddaniu mu w użytkowanie wieczyste działki związanej z tym lokalem. Podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowi art. 105 § 1 kpa. Stosownie do dyspozycji tego przepisu, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, powodem umorzenia postępowania było uznanie przez organ nadzoru, iż wnioskodawcy nie legitymują się w przedmiotowym postępowaniu przymiotem strony w rozumieniu art. 28 kpa. Na wstępie zauważyć należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że bezprzedmiotowość postępowania występuje m.in. wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, oparte jest na zasadzie skargowości. Wymaga to wniosku strony czyli podmiotu mającego legitymację procesową w rozumieniu art. 28 kpa. Wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest zaś podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (zob. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999, Nr 4, poz. 119 oraz wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 24 maja 2001 r., IV SA 599/99). Z powyższego wynika iż tylko posiadanie przymiotu strony może uprawniać do złożenia skutecznego wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego. O tym zaś, kto jest stroną postępowania decyduje art. 28 kpa. Z powołanego przepisu wynika, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zatem, pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 kpa może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, tj. z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu prawnego lub obowiązku danej osoby. Aby mieć przymiot strony należy wykazać interes prawny w danym postępowaniu lub w żądaniu dokonania czynności przez organ. Interes prawny musi wynikać z przepisów prawa materialnego, stanowiącego podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Nie wystarczy, że wnioskodawca legitymuje się jakimkolwiek interesem, lecz interes ten musi mieć charakter prawny. Musi zatem istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania decyzji lub podjęcia czynności. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd podzielił stanowisko organu, iż skarżący w tej sprawie nie posiadają interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa. Skarżący nie posiadali również powołanego interesu prawnego w dniu wydania kwestionowanej decyzji o sprzedaży lokalu, tj. w dniu [...] września 1976 r. Jak bowiem wynika z akt sprawy, właścicielem nieruchomości (budynku i gruntu) przy ul. [...] był w tym dniu Skarb Państwa. Okoliczność tę potwierdza znajdujące się w aktach sprawy zawiadomienie Państwowego Biura Notarialnego z [...] marca 1972 r. o ujawnieniu tytułu własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej [...] oraz wniosek Prezydium Rady Narodowej z [...] marca 1972 r. (k. 31 i 32 akt administracyjnych). Dodać w tym miejscu trzeba, że przeddekretowa właścicielka przedmiotowej nieruchomości nie złożyła wniosku dekretowego stosownie do przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), zwanego dalej "dekretem warszawskim". W konsekwencji, wobec niezłożenia takiego wniosku, po upływie 6 miesięcy od objęcia gruntu w posiadanie przez gminę, zarówno grunt jak i budynek stał się własnością gminy, a następnie od dnia [...] kwietnia 1950 r. na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130), nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa. Zaś obecnie właścicielem gruntu jest ponownie Miasto [...] współużytkownikami wieczystymi i właścicielami budynku, w tym przedmiotowego lokalu, są osoby fizyczne. Powyższe wskazuje, że zarówno w dniu wydania decyzji o sprzedaży przedmiotowego lokalu, jak i obecnie skarżącym nie przysługiwał i nie przysługuje żaden tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowej nieruchomości. Jak już wskazano powyżej, cechą interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 kpa, jest to, że musi znajdować on oparcie w normach prawa materialnego. Przy tym, musi to być interes indywidualny, aktualny, konkretny i realny. W sytuacji zaś gdy skarżącym nie przysługuje do przedmiotowej nieruchomości jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy, to uznać trzeba, iż nie legitymują się oni tak rozumianym interesem prawnym w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] września 1976 r. orzekającej o sprzedaży lokalu mieszkalnego położonego w W. przy ul. [...] z jednoczesnym oddaniem w użytkowanie wieczyste gruntu związanego z tym lokalem. Ewentualne stwierdzenie nieważności powołanej decyzji nie wpłynęłoby w żaden sposób na ukształtowanie sytuacji prawnej skarżących w zakresie przysługujących im do tej nieruchomości praw, gdyż tych praw wszakże nie posiadają. Skarżący upatrują swojego tytułu prawnego do nieruchomości przy ul. [...] w okoliczności, iż z wniosków, między innymi, J. M., A. M. i M.M. toczą się inne postępowania o zwrot przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Sądu, stanowisko to uznać trzeba za błędne. Samo bowiem złożenie przez przeddekretową właścicielkę czy jej następców prawnych wniosków inicjujących inne postępowania administracyjne dotyczące nieruchomości przy ul. [...] nie skutkuje tym, że wnioskodawczyni lub jej następcy prawni nabyli uprawnienie do żądania, jako strona postępowania, działań organu administracji w przedmiotowym postępowaniu. Wydanie zatem w tej sytuacji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji z [...] kwietnia 2015 r., utrzymanej w mocy decyzją tego samego organu z [...] września 2015 r., o umorzeniu postępowania z wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji orzekającej o sprzedaży lokalu mieszkalnego położonego w Warszawie przy ul. [...] odpowiada prawu, a podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 138 § 1 kpa w związku z art. 105 § 1 kpa w związku z art. 28 kpa nie zasługuje na uwzględnienie. Konkludując zatem stwierdzić należy, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżących zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji. Organy orzekające w sprawie - wbrew temu co twierdzą skarżący - wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy, nie uchybiając w tym względzie zasadom ustanowionym w art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, a subsumpcji tego stanu do norm prawa materialnego dokonały w sposób prawidłowy. Szczegółowo także wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz uzasadniły swoje orzeczenie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 1 i 3 kpa. Kolegium wyjaśniło także z jakich względów nie uwzględniło w postępowaniu zgłaszanych przez strony wniosków dowodowych w postaci dokumentów znajdujących się w dyspozycji jednostek Miasta [...] oraz Archiwum Państwowego wskazując, iż nie mają one znaczenia dla oceny w tym postępowaniu, w którym brak interesu prawnego wnioskodawców stanowi przeszkodę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Stanowisko to Sąd w pełni podziela. Stąd zarzut braku wyjaśnienia przyczyn nieuwzględnienia zgłaszanych przez strony wniosków dowodowych także okazał się chybiony. Podsumowując, z podanych przyczyn, za nieuzasadnione Sąd uznał podniesione w skardze zarzuty naruszenia 136 kpa w związku z art. 140 kpa w związku z art. 78 § 1 kpa w związku z art. 77 § 1 i 80 kpa oraz art. 12 kpa oraz zarzut naruszenia art. 7 – 9 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.