I SA/Wa 216/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Emilia Lewandowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi R. S. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności wniesienia odwołania oddala skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania R. S. od pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] września 2009 r. nr [...], w sprawie odmowy uznania go za stronę postępowania administracyjnego. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że pismem z dnia 28 maja 2009 r. R. S. zwrócił się do Wojewody [...] w sprawie uznania go za stronę postępowania administracyjnego dotyczącego nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę C. własności nieruchomości położonej w C., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. W odpowiedzi na to pismo [...] Urząd Wojewódki pismem z dnia [...] września 2009 r. poinformował wnioskodawcę, że przedmiotem postępowania komunalizacyjnego, prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) są wyłącznie przekształcenia własnościowe zachodzące pomiędzy Skarbem Państwa, a gminami w odniesieniu do mienia ogólnonarodowego (państwowego), mającego na celu uwłaszczenie gmin. Stronami tego postępowania są, co do zasady Skarb Państwa jako właściciel mienia oraz gmina, która przejmuje to mienie. Przy czym stroną tego postępowania może być inny podmiot, jeżeli wykaże interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa, czyli osoba, powołująca się na dokumenty świadczące, że jej a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do komunalizowanego mienia. Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji jako użytkownik, najemca lub bez tytułu prawnego, gdyż komunalizacja nie wpływa na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Z dokumentów przedłożonych przez R. S. nie wynika, żeby był on teraz lub na dzień 27 maja 1990 r. właścicielem przedmiotowej nieruchomości dlatego też w świetle powyższego nie może być on uznany za stronę opisanego postępowania komunalizacyjnego. Nie zgadzając się z treścią tego pisma R. S. złożył do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji pismo zatytułowane "odwołanie od decyzji (substytutu) Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 roku, w przedmiocie odmowy uznania za stronę postępowania". Pismem tym wnioskodawca zwrócił się o uchylenie wydanej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Badając przedmiotową sprawę Minister uznał, że złożone odwołanie jest niedopuszczalne. Wyjaśnił, że niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa, ponadto odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. W ocenie Ministra pismo Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. nie spełnia wymogów określonych w art. 107 kpa, którym powinna odpowiadać decyzja. Zatem brak jest podstaw do uruchomienia postępowania odwoławczego w rozpoznawanej sprawie. Mając powyższe na uwadze Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania R. S. od pisma z dnia [...] września 2009 r. Na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. S. W uzasadnieniu skargi podniósł, że przedmiotowe odwołanie złożył z myślą, że pismo Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r., kończące ostatecznie sprawę jego formalnego wniosku, stanowi niejako substytut decyzji administracyjnej. Jednocześnie skarżący podniósł, że jest przekonany, iż w myśl przepisów kpa, jego wniosek o uznanie go za stronę postępowania administracyjnego powinien być załatwiony zaskarżalną decyzją. Tak się nie stało, gdyż organ załatwił sprawę pismem ogólnym, co stanowi w ocenie skarżącego rażące naruszenie prawa i jest niedopuszczalne. Przy czym zdaniem skarżącego Minister zamiast kwestionowanego postanowienia winien wydać postanowienie nakazujące organowi I instancji wydanie decyzji merytorycznej. Skarżący podkreślił, że "w zaistniałej sytuacji faktycznej oraz prawnej mamy do czynienia z postępowaniem jednoinstancyjnym oraz inkwizycyjnym". Mając powyższe na uwadze wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że zaskarżone postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. wydane zostało na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Ukształtowane na tle przepisu art. 134 kpa orzecznictwo sądowe wyróżnia dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną, niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 kpa (m.in. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie z 16 listopada 2000 r. sygn. akt V SA 235/00, LEX nr 81351). Do przyczyn przedmiotowych należy więc zaliczyć m.in. taką sytuację, gdy dana czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną. Niedopuszczalne jest odwołanie od czynności organu, która nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 107 kpa. Z taką natomiast sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wbrew odmiennemu stanowisku prezentowanemu we wniesionej skardze należy uznać, że w rozpatrywanej sprawie nie została wydana decyzja pierwszoinstancyjna. Za taką nie może bowiem być uznane, zdaniem Sądu orzekającego, pismo z dnia [...] września 2009 r. [...] Urzędu Wojewódzkiego, czyli aparatu pomocniczego Wojewody, który nie jest organem administracji publicznej, podpisane przez Dyrektora Biura Geodezji. Pismo to jest w istocie jedynie odpowiedzią na pismo skarżącego z dnia 28 maja 2008 r. W piśmie z dnia z dnia [...] września 2009 r. Dyrektora Biura Geodezji zwięźle przedstawiła obowiązujący w kwestii przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym stan prawny oraz dotychczasowe orzecznictwo. Wyjaśnił, że skarżący na mocy umowy z dnia [...] stycznia 1992 r. jest najemcą [...] znajdującego się w lokalu budynku położonego na komunalizowanej nieruchomości. Nie legitymuje się zatem, ani nie legitymowała się na dzień komunalizacji, żadnym tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości. Nie spełnia przesłanek więc przesłanek określonych w art. 28 kpa, a zatem nie posiada on w rozumieniu tego przepisu przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu komunalizacyjnym. Pismo to nie spełnia zdaniem Sądu wymogów, jakim powinna odpowiadać decyzja, określonych w art. 107 § 1 kpa, który stanowi, że decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. W orzecznictwie przyjmuje się, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 kpa, jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy natomiast zaliczyć: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (np. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r. sygn. akt SA 1163/81). Jednakże w rozpatrywanej sprawie pismo z dnia [...] września 2009 r. nie zawiera, wbrew przekonaniu skarżącego, minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania go jako decyzji. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że [...] Urząd Wojewódzki nie jest organem administracji publicznej. Urząd ten jest jedynie aparatem pomocniczym organu administracji, którym w niniejszej sprawie będzie Wojewoda, przy pomocy którego organ (czyli Wojewoda) wykonuje przyznane mu funkcje i realizuje ciążące na nim obowiązki. Urząd w tym znaczeniu nie posiada jakichkolwiek uprawnień władczych, zatem nie może być podmiotem, któremu ustawa przyznaje jakiekolwiek kompetencje orzecznicze. Ponadto elementem prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej jest rozstrzygnięcie, nazywane niekiedy osnową decyzji administracyjnej. Jest to jeden z tych elementów składowych decyzji, bez którego decyzja nie może istnieć. Jest to więc bezwzględnie obowiązujący element każdej prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie zawiera uprawnienie lub obowiązek, wyrażany najczęściej w postaci formuły: przyznaję, ustalam, określam, zezwalam, wymierzam, udzielam, odmawiam, itp. Pismo to nie zawiera również podstawy prawnej ewentualnego rozstrzygnięcia, właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego, pouczenia, czy i w jakim trybie służy od niego środek odwoławczy. W konsekwencji pismo z dnia [...] września 2009 r. nie może być traktowane jako decyzja organu administracji publicznej. Potwierdza to także treść pisma w którym używane są m.in. następujące zwroty: w odpowiedzi na pismo, wyjaśniam co następuje, nie może być Pan uznany. Ponadto wyjaśnić należy, że na dzień wydawania zaskarżonego postanowienia przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie dawały podstawy do wydawania odrębnego aktu administracyjnego orzekającego o tym, czy konkretna osoba jest czy nie jest stroną konkretnego postępowania administracyjnego. Ustalenie zaś, czy żądanie pochodzi od strony, powinno było nastąpić w decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończącej sprawę (art. 104 § 2 kpa). W dalszym etapie postępowania administracyjnego osoba, która twierdziła, że orzeczenie dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, miała prawo wnieść odwołanie od tego orzeczenia - wówczas organ odwoławczy obowiązany był rozpoznać to odwołanie. Jeśli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdził, że osoba ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wówczas wydawał decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa (zob. komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2006, s. 615). Podobne stanowisko prezentowane była również w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z 30 czerwca 1986 r., ONSA 1987 r. Nr 2, poz. 46, w którym Sąd wyraził pogląd, że "przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstawy do wydania odrębnego aktu administracyjnego orzekającego o tym, czy konkretna osoba jest, czy nie jest stroną"). W tej sytuacji, zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo w rozpatrywanej sprawie stwierdził na podstawie art. 134 kpa niedopuszczalność odwołania od pisma z dnia [...] września 2009 r. Brak decyzji organu I instancji wykluczał bowiem możliwość rozpatrzenia odwołania przez organ II instancji. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.