I SA/Wa 216/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2016 r. sprawy ze skargi J. C. i W. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz J. C. i W. C. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] Zarząd Dzielnicy [...], w wyniku rozpoznania wniosku J. C. i W. C., odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Odwołanie od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] wnieśli ww. wnioskodawcy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2015 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wnioskiem z dnia 28 maja 2015 r. J. C. i W. C. wystąpili o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego, przysługującego do nieruchomości gruntu [...], położonego przy ul. [...], dla którego prowadzona jest księga wieczysta [...]. Nieruchomość ta stanowi własność [...], zaś prawo użytkowania wieczystego do tej nieruchomości przysługuje J. C. i W. C. oraz Skarbowi Państwa. Kolegium podniosło, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 83) uwzględniające zmiany wprowadzone wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13, sprotowanym postanowieniem z dnia 25 marca 2015 r. Z treści powołanej ustawy wynika, że możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przysługuje, co do zasady, wyłącznie tym użytkownikom wieczystym, których prawo istniało już w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 13 października 2005 r., ewentualnie następcom prawnym użytkowników wieczystych szczegółowo określonych w art. 1 ust. 3 ustawy. Ten ostatni przepis stanowi, że: "Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a (...)". Wyjątki od powyższej zasady przewiduje natomiast przepis art. 1 ust. 4, zgodnie z którym przepisy ust. 1a pkt 2 i ust. 2 pkt 1 stosuje się również do osób, które prawo użytkowania wieczystego albo udział w tym prawie uzyskały po dniu wejścia w życie ustawy. Jak wskazał organ, oznacza to, że możliwe jest przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wobec nieruchomości, na których użytkowanie wieczyste ustanowiono po dniu 13 października 2005 r.: 1) dla osób fizycznych, które prawo użytkowania wieczystego nabyli na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) – art. 1 ust. 1a pkt 2; b) dla osób fizycznych i prawnych, będących właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego – art. 1 ust. 2 pkt 1. Dalej Kolegium wskazało, że prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości odwołujący się uzyskali na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 2015 r. Rep [...], zawartego w wyniku wykonania decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], którą ustanowiono na 99 lat prawo użytkowania wieczystego tej nieruchomości. Podstawę prawną przyznania prawa użytkowania wieczystego stanowił przepis art. 7 cyt. dekretu. Zatem, bezsporne jest zdaniem organu, że J. C. i W. C. w dniu 13 października 2005 r. nie byli użytkownikami wieczystymi przedmiotowej nieruchomości jak i to, że są osobami fizycznymi, które prawo użytkowania wieczystego nabyli na podstawie art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu grantów na obszarze m. st. Warszawy. W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że stosownie do przepisu art. 1 ust. 4 w zw. z art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy wnioskodawcom przysługuje uprawnienie do przekształcenia przysługującego im prawa w prawo własności. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że z analizy treści księgi wieczystej wynika, że w budynku położonym na przedmiotowym gruncie nie wyodrębniono lokali mieszkalnych. Jak wynika z decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. budynek ten, stosownie do art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r., stanowi współwłasność następców prawnych dawnych właścicieli nieruchomości. Natomiast, Kolegium podkreśliło, że z przepisu art. 1 ust. 4 w związku z art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy nie wynika, aby prawo to przysługiwało osobom prawnym. Osobą taką, w myśl przepisu art. 33 k.c., jest Skarb Państwa, który w realiach rozpatrywanej sprawy również jest współużytkownikiem wieczystym nieruchomości, której wniosek dotyczy i użytkowanie to uzyskał po dniu 13 października 2005 r. na podstawie art. 7 ww. dekretu. Sytuacja ta oznacza, w ocenie organów, iż w niniejszej sprawie przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie może nastąpić wobec wnioskodawców albowiem nie jest to możliwe wobec wszystkich współużytkowników wieczystych przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji co do braku podstaw zawieszenia postępowania z uwagi na złożony sprzeciw. Organ podkreślił, że zawieszenie postępowania w sprawie przekształcenia ma na celu umożliwienie współwłaścicielom, których udziały wynoszą co najmniej połowę, wystąpienia do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie w zakresie udzielenia zgody na wystąpienie z wnioskiem o przekształcenie. W niniejszej sprawie sprzeciw złożony przez Skarb Państwa ma zdaniem organu znaczenie drugorzędne, albowiem decydujący jest fakt, iż przekształcenie nie może zostać dokonane z uwagi na zmieniony ww. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego stan prawny. J. C. i W. C. - reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika – wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisu art. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w związku z przyjęciem przez organy administracyjne, że współużytkowanie wieczyste gruntu nieruchomości przy ul. [...] w [...] przez Skarb Państwa stanowi przeszkodę do zrealizowania przez Skarżących przysługującego im z mocy ustawy prawa do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Ponadto w uzasadnieniu skargi podnieśli, że trzeci współużytkownik wieczysty (Skarb Państwa - spadkobierca konieczny po M. Z.) zgłosił sprzeciw wobec przekształcenia, czego formalnym - wskazanym w dyspozycji art. 2 ust. 2 ustawy - skutkiem winno być obligatoryjne zawieszenie postępowania. Natomiast, organ I instancji nie zawiesił postępowania, z kolei organ II instancji wskazał, że zawieszenie postępowania nie było w sprawie celowe, gdyż z uwagi na zmieniony stan prawny i tak nie jest możliwe dokonanie przekształcenia na rzecz wnioskodawców. Wskazali, że zawieszenie postępowania w sprawie umożliwiłoby wnioskodawcom podjęcie czynności mających na celu zniwelowanie przeszkód przekształcenia. Jako współużytkownicy wieczyści gruntu (i współwłaściciele nieruchomości budynkowej) wnioskodawcy mają możliwość wystąpić o zniesienie współwłasności i współużytkowania wieczystego gruntu nieruchomości (w trybie sądowym lub pozasądowym) i w przypadku gdy, na skutek takiego zniesienia współwłasności staliby się oni wyłącznie uprawnionymi do nieruchomości przy ul. [...] w [...], przeszkoda przekształcenia nie byłaby już aktualna. Podkreślili, że aktualnie podjęte zostało przez Skarżących postępowanie mające na celu zniesienie współwłasności nieruchomości poprzez przeniesienie na Skarżących udziału przysługującego Skarbowi Państwa (postępowanie o wykupienie udziału Skarbu Państwa przez W. C. i J. C. prowadzone jest w Biurze Gospodarki Nieruchomościami [...], Wydział Nieruchomości Skarbu Państwa). W konsekwencji strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 2015 r. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, aczkolwiek nie ze wszystkich przyczyn w niej podniesionych. W niniejszej sprawie materialnoprawną podstawę decyzji organu pierwszej instancji stanowi m.in. art. 1 ust. 1a pkt 2, ust. 3 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (j. t. Dz. U. z 2012 r., poz. 83 ze zm.) - dalej: jako: "ustawa". Z treści tych przepisów wynika, że osoby fizyczne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) – art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy. Wyjątek od zasady, że użytkowanie wieczyste musiało być ustanowione w dniu 13 października 2005 r. przewiduje art. 1 ust. 4, który stwierdza, że: "Przepisy ust. 1a pkt 2 i ust. 2 pkt 1 stosuje się również do osób, które prawo użytkowania wieczystego albo udział w tym prawie uzyskały po dniu 13 października 2005 r." W rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną jest, że Skarżący uzyskali prawo użytkowania wieczystego do zabudowanej nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] w związku z decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] - obok Skarbu Państwa. J. C. i W. C. w udziale wynoszącym po [...] na rzecz każdego z nich, zaś Skarb Państwa w udziale wynoszącym [...]. W decyzji tej stwierdzono też, że na gruncie tym znajduje się budynek, który stosownie do art. 5 dekretu stanowi współwłasność następców prawnych dawnych właścicieli nieruchomości. W następstwie tej decyzji zawarto akt notarialny z dnia [...] kwietnia 2015 r., Repertorium [...] – umowę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Ta ostatnia czynność widnieje w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej dla tej nieruchomości, jako podstawa nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu. Niesporne jest również to, że Skarb Państwa, w piśmie z dnia 3 lipca 2015 r., wyraził sprzeciw na przekształcenie prawa użytkowania wieczystego wyżej opisanej nieruchomości w prawo własności - w związku z wnioskiem J. C. i W. C. Ani z akt sprawy ani z treści skargi nie wynika aby wnioskodawcy wystąpili, w trybie art. 199 k.c., z żądaniem wydania rozstrzygnięcia przez sąd powszechny, które to rozstrzygnięcie miałoby zastąpić brakującą zgodę współużytkownika – Skarbu Państwa na dokonanie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Tym samym, w ocenie Sądu, nie było podstaw dla organu do odstąpienia od kontynuowania postępowania administracyjnego w przedmiocie przekształcenia. Zdaniem Sądu, także okoliczności przywołane bardzo ogólnie w skardze, bez odniesienie się do konkretnie oznaczonych postępowań (data wszczęcia, sygnatura), nie mogły stanowić dla organu przyczyny zawieszenia postępowania z uwagi na istnienie zagadnienia wstępnego. Akta administracyjne sprawy nie wskazują aby jakikolwiek wniosek w tym przedmiocie był składany. Wobec tego zarzuty skargi związane z obowiązkiem organu co do zawieszenia postępowania dministracyjnego Sąd uznał za nieusprawiedliwione. Zdaniem Sądu, inne okoliczności faktyczne sprawy przesądziły o uwzględnieniu skargi. Zarówno organ pierwszej instancji jak i Kolegium są zgodne co do tego, że przedmiotowe prawo powstało po dacie 13 października 2005 r. na podstawie przepisu art. 1 ust. 4 w związku z art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy, a wobec tego J. C. i W. C. przysługuje uprawnienie do wnioskowanego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. To stanowisko Sąd podziela. Jednakże organy uznały, że w sytuacji gdy do nieruchomości ustanowione jest prawo użytkowania wieczystego do gruntu w formie niepodzielnych udziałów, co ma miejsce w niniejszej sprawie, przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności może nastąpić jedynie przy jednoczesnym przekształceniu wszystkich istniejących udziałów w użytkowaniu wieczystym. Organy podniosły, że skoro przepis art. 1 ust. 4 ustawy odnosi się wyłącznie do osób fizycznych, to w rozpatrywanej sprawie przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (o ile mogłoby nastąpić wobec Skarżących) nie może nastąpić wobec trzeciego współużytkownika - Skarbu Państwa, który jest osobą prawną. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organów administracji, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności musi nastąpić na rzecz wszystkich współużytkowników wieczystych, tak aby jednocześnie stali się oni współwłaścicielami nieruchomości. Sąd w składzie orzekającym podziela także stanowisko organów, że przepis art. 1 ust. 4 nie może być odczytywany bez odniesienia się do treści art. 1 ust. 1a pkt 2, który wyraźnie stanowi, że dotyczy on jedynie osób fizycznych. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że prawo do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom prawnym (obok osób fizycznych) zostało wprowadzone dopiero ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych ustaw, która weszła w życie z dniem 9 października 2011 r. Wcześniej prawo to przysługiwało tylko osobom prawnym, o których mowa w art. 1 ust. 2 i 3 w brzmieniu przed nowelizacją. Dopiero od tej daty otrzymał nowe brzmienia art. 1 ust. 1 ustawy, który rozszerzył zakres podmiotowy ustawy na wszystkich użytkowników wieczystych tj. i osoby prawne ale pod warunkiem, że były w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Następnie, w dniu 17 marca 2015 r. wszedł w życie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13, sprostowany postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13, w którym Trybunał orzekł, że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto: a) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji, b) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji. Wskutek powołanego wyroku od dnia 17 marca 2015 r. przywrócony został stan prawny, który obowiązywał przed 9 października 2011 r., tj. przed wyżej wspomnianą nowelizacją. Niewątpliwie odmienne odczytywanie treści art. 1 ust. 4, tj. przyznanie tego uprawnienia także osobom prawnym, które nabyły prawo użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 dekretu, po dniu 13 października 2005 r. rozszerzałoby zatem zakres podmiotowy ustawy. Jednakże, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, przyjęcie stanowiska organów administracji co do tego, że wnioskodawcom w opisanym wyżej stanie faktycznym nie przysługiwałoby prawo przekształcenia - naruszałoby normę prawną zawartą w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tj. zasadę równości wobec prawa i prowadziłoby do odmiennego traktowania osób fizycznych spełniających przesłanki z art. 1 ust. 4 ustawy w zależności od tego czy są samodzielnymi użytkownikami wieczystymi albo współużytkownikami wieczystymi gdzie wszyscy są osobami fizycznymi czy też są we współużytkowaniu wieczystym z osobą prawną, której uprawnienie do przekształcenia tego prawa (po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia z dnia 10 marca 2015 r.) nie przysługuje. W ocenie Sądu powyższe rozważania wskazują jednoznacznie, że decyzje organów wydane zostały z naruszeniem przepisu art. 1 ust. 4 w zw. z art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy oraz z naruszeniem przepisu art. 32 Konstytucji, co skutkuje uchyleniem decyzji organów obu instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę oceną prawną zawartą w niniejszym wyroku. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w pkt 1 w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy (pkt 2 sentencji wyroku).