I SA/Wa 2161/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Emilia Lewandowska Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi N. K., D. K., B. P., E. W., M. Ś. i A. S. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz N. K., D. K., B. P., E. W., M. Ś. i A. S. solidarnie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku N. K. i D. K. o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1993 r., nr [...]. Postanowienie Ministra zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 1993 r. stwierdził nabycie przez [...] z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r., nieodpłatnie, własności nieruchomości położonej [...]. N. K. i D.K. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody w części dotyczącej budynku mieszkalnego posadowionego na opisanym gruncie. Minister Administracji i Cyfryzacji ww. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1993 r. – w części dotyczącej budynku mieszkalnego. Organ wskazał, że pozyskał informację, iż przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym [...] toczy się postępowanie z wniosku A. B. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] października 2008 r., nr [...]. Decyzja ta stwierdza w punkcie 1, że wydanie orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] września 1955 r., nr [...] w części odnoszącej się do sprzedanych lokali mieszkalnych o nr: [...] w budynku przy ul. [...] (poprzednie oznaczenie ul. [...]), w których zawartych umów nie poprzedzono wydaniem decyzji administracyjnych o ich sprzedaży nastąpiło z naruszeniem prawa, jednakże z powodu wywołania przez to orzeczenie nieodwracalnych skutków prawnych nie można stwierdzić nieważności orzeczenia w ww. części. W punkcie 2 decyzji, Kolegium stwierdziło nieważność orzeczenia z dnia [...] września 1955 r. w pozostałej części jako rażąco naruszającego prawo. Minister podniósł, że rozstrzygnięcie opisanego wniosku A. B. będzie miało zasadnicze znaczenie w postępowaniu o stwierdzenie decyzji komunalizacyjnej z 1993 r. Kluczowym zagadnieniem dla sprawy jest bowiem ustalenie czyją własnością była nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...], według stanu na dzień 27 maja 1990 r. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili N. K. i D. K. Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2013 r., uznając je za prawidłowe. Wskazał, że w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...) podstawową przesłanką umożliwiającą komunalizację mienia jest to, aby mienie podlegające komunalizacji było mieniem ogólnonarodowym (państwowym). Nabycie własności nieruchomości przez gminę na podstawie art. 5 ust. 1 tej ustawy następuje ipso iure, zatem celem deklaratoryjnej decyzji Wojewody w omawianym zakresie jest tylko potwierdzenie stanu prawnego jaki powstał w dniu 27 maja 1990 r. Wobec tego, w niniejszej sprawie istotnym jest ustalenie, czy mienie stanowiło własność ogólnonarodową, czy też należało do osób fizycznych. W konsekwencji, zdaniem organu II instancji, rozstrzygnięcie, które ma być wydane przez Kolegium w postępowaniu nadzorczym a dotyczące oceny jego decyzji z dnia [...] października 2008 r. będzie miało zasadnicze znaczenie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1993 r. Tym bardziej, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] wstrzymało wykonanie ww. decyzji z dnia [...] października 2008 r. mającej za przedmiot ocenę legalności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] września 1955 r., nr [...], odmawiającego uwzględnienia wniosku dawnych właścicieli o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do gruntu nieruchomości [...]. W konsekwencji, organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto, zdaniem organu II instancji, za zawieszeniem postępowania przemawia także fakt, że nie zostało ustalone następstwo prawne po zmarłym J. S., ujawnionym jako współwłaściciel lokalu nr [...]. Zgodnie z informacjami uzyskanymi z Kolegium żona i córki zmarłego zostały zobowiązane do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku. Reasumując Minister stwierdził, że rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] oraz kwestia dotycząca ustalenia kręgu spadkobierców po J. S. stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. Na powyższe postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli N. K., D. K., B. P., E. W., M. S. i A. S. – wszyscy reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, że: 1) postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji SKO jest zagadnieniem wstępnym, od którego rozstrzygnięcia zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności i stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji komunalizacyjnej, pomimo iż wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji SKO nie skutkuje utratą przez tę decyzję cechy ostateczności, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało zawieszeniem postępowania pomimo braku podstaw do jego zwieszenia; 2) ustalenie następstwa prawnego po zmarłym J. S., będącym stroną postępowania o stwierdzenie nieważności i stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa decyzji komunalizacyjnej jest zagadnieniem wstępnym, od którego rozstrzygnięcia zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji - pomimo iż postępowanie o stwierdzenie nieważności i stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa własności nieruchomości podlegającej przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w trybie art. 18 ust.1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - nie dotyczy interesu prawnego ani obowiązku właścicieli lokali w budynku położonym na gruncie podlegającym przepisom powołanego dekretu, stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności, będących także współużytkownikami wieczystymi gruntu, z którym ten budynek jest trwale związany, a wobec tego postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie dotyczy interesu prawnego ani obowiązku następców prawnych J. S., co stanowi także naruszenie przepisu art. 28 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało zawieszeniem postępowania pomimo braku podstaw do jego zawieszenia; 3) nie jest możliwe prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności i stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa decyzji komunalizacyjnej w zakresie wyznaczonym przez interes prawny N. K. i D. K. pomimo, iż przyczyna stwierdzenia nieważności decyzji SKO, podana we wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji, dotyczy jej wyłącznie w zakresie, w jakim odnosi się do prawa A. P.,co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało zawieszeniem postępowania, pomimo braku podstaw do jego zawieszenia co najmniej w zakresie wyznaczonym przez interes prawny N. K. i D. K. W uzasadnieniu skargi wskazano, że interes prawny skarżących do wniesienia przedmiotowej skargi wynika z faktu, iż są oni następcami prawnymi C. K. i A. P. – przeddekretowych współwłaścicieli nieruchomości, której dotyczy kwestionowane postanowienie. Wobec powyższego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało własne stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Istota sądowej kontroli w tej sprawie sprowadza się do wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz do oceny, czy w ustalonym przez organ stanie faktycznym wystąpiła przesłanka zagadnienia wstępnego. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z powołanego przepisu wynika, że warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego, jest pojawienie się w toku rozpoznania sprawy tzw. zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego). Ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym jest określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Zagadnienie takie powstaje niezależnie od postępowania, w którym można je rozstrzygnąć. Przy czym należy wskazać, że instytucja zawieszenia postępowania z uwagi na przesłankę zagadnienia wstępnego znajduje zastosowanie, o ile pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej, a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego istnieje zależność, o której mowa w art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a. Chodzi tu o istnienie bezpośredniego związku przyczynowego wyrażającego się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sformułowanie użyte w analizowanym przepisie "zależy od uprzedniego" wskazuje, że rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej warunkuje rozpoznanie sprawy administracyjnej. Taka sytuacja ma miejsce, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Tak więc, zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza, w ocenie Sądu, o istnieniu zagadnienia wstępnego. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Mając na uwadze powyższy sposób rozumienia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należy stwierdzić, że toczące się postępowanie przed organem administracyjnym w przedmiocie oceny decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2008 r., nr [...] nie stanowi, zdaniem Sądu, zagadnienia wstępnego warunkującego zawieszenie postępowania prowadzonego w przedmiocie oceny legalności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1993 r. Decyzją z dnia [...] października 2008 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] - po rozpatrzeniu wniosku N. K. - stwierdziło, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] września 1955 r., nr [...] odmawiające uwzględnienia wniosku dawnych właścicieli C. K. i A. P. o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do gruntu nieruchomości [...], w części odnoszącej się do sprzedanych lokali mieszkalnych nr [...] w budynku przy u. [...] wydane zostało z naruszeniem prawa oraz stwierdziło nieważność kwestionowanego orzeczenia administracyjnego w pozostałej części. Decyzja ta jest ostateczna. Na skutek wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, tj.: wznowieniowego, czy też innego sposobu uchylenia, zmiany, bądź stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, decyzja taka nie zostaje usunięta z obrotu prawnego. Jej stwierdzenie nieważności, uchylenie lub zmiana następuje dopiero w momencie wydania orzeczenia administracyjnego w tym zakresie. Do tego czasu decyzja korzysta z domniemania przewidzianego w art. 16 k.p.a. Sąd nie podziela także stanowisko organu, co do tego że przyczyną zawieszenia postępowania może być okoliczność związana ze śmiercią J. S., właściciela lokalu nr [...]. Wskazać bowiem należy, że co do zasady stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, wyjątkowo zaś inny podmiot, gdy wykaże, że przysługuje mu tytuł prawnorzeczowy do skomunalizowanej nieruchomości, który wykluczałby uznanie, że w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności należało do Skarbu Państwa. Takimi samymi cechami musi się legitymować podmiot aby mógł być uznany za stronę w postępowaniu nieważnościowym. Właściciele lokali, jako współużytkownicy wieczyści, byliby więc stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej gdyby istniał przepis prawa materialnego, z którego wynikałyby ich prawa do spornego gruntu na dzień 27 maja 1990 r. Interes prawny jest bowiem kategorią normatywną, mającą swe źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia i zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. W ocenie Sądu, sama okoliczność, że osoby takie brały udział w nieważnościowym postępowaniu dekretowym związanym z daną nieruchomością, nie czyni ich automatycznie stronami postępowania nieważnościowego komunalizacyjnego. Tym bardziej, że prawidłowo skarżący zwrócili uwagę na to, iż w aktualnym orzecznictwie prezentowany jest pogląd, iż interes prawny w postępowaniach dekretowych nie może być wywodzony z przysługującego osobie prawa współwłasności lokalu w budynku i udziału w prawie użytkowania wieczystego terenu, na którym znajduje się budynek. W orzecznictwie podnosi się, że decyzja organu administracji dotycząca oceny legalności orzeczenia dekretowego nie rozstrzyga w sposób władczy o prawach i obowiązkach osób trzecich. Organ nadzorczy orzeka bowiem jako organ kasacyjny tylko w zakresie nieważności kontrolowanej decyzji dekretowej, a nie co do istoty sprawy, tj. co do przyznania prawa własności czasowej (prawa użytkowania wieczystego). Decyzja taka nie wywołuje także skutku prawnorzeczowego w postaci restytucji prawa własności budynków znajdujących się na gruncie (postanowienie Sądu Najwyższego - Izby Cywilnej z dnia 11 lutego 2011 r., sygn. akt I CSK 288/2010 Lex Polonica nr 3069034). Stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej byłym właścicielom gruntów warszawskich przyznania prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy - na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu - wywołuje ten skutek prawny, iż przywraca dawnemu właścicielowi uprawnienie do ubiegania się o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania jako "surogatu" nieistniejących obecnie praw majątkowych przewidzianych w art. 7 ust. 1 dekretu. Nie powoduje natomiast prawnorzeczowego skutku w postaci restytucji prawa własności budynków znajdujących się na gruncie – art. 5 dekretu. Jej rezultatem nie jest więc jakiekolwiek skonkretyzowanie stosunku prawnego, którego uczestnikami są osoby trzecie. Wobec powyższego trafnie skarżący zwrócili uwagę, że ani J. S., ani jego następcy prawni nie są stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] lutego 1993 r. Biorąc pod uwagę powyższe, zawieszenie postępowania z przyczyn wyżej omówionych nie miało podstaw, co oznacza, że zaskarżone postanowienie i utrzymane przez nie w mocy postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Naruszenie to zaś niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do nieuprawnionego okolicznościami faktycznymi sprawy wstrzymania procesu rozpoznawania przez organ wniesionego do niego podania. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się do wydania merytorycznego rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, którego treści skład orzekający w niniejszej sprawie nie przesądza.