I SA/Wa 2161/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2018 r. sprawy ze skargi S. N. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S. N., utrzymało w mocy, wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], odmawiającą przyznania pomocy finansowej na pokrycie kosztów pobytu i wyżywienia. Z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia wynika, że wnioskiem z dnia [...] lutego 2017 r. S. N. zwrócił się o przyznanie zasiłku celowego na dofinansowanie pobytu i wyżywienia w [...]. Po jego rozpatrzeniu Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu złożonego odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], po raz drugi odmówił przyznania wnioskowanej pomocy finansowej. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, S. N. złożył odwołanie. W uzasadnieniu wyjaśnił między innymi, że podjął zatrudnienie w [...] i jego wynagrodzenie wynosi [...] zł za godzinę pracy. W związku z tym ponosi bieżące koszty pobytu w [...], ale nadal aktualny jest jego wniosek w zakresie pokrycia zaległych kosztów pobytu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpatrując odwołanie stwierdziło, że jest ono nieuzasadnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jej celem nie jest jednak wyręczanie strony w zaspokajaniu jej wszelkich potrzeb życiowych, lecz jedynie wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że pomoc ta udzielana jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, między innymi w postaci zasiłku celowego, co wynika z treści art. 39 ust. 1 powołanej ustawy. Przy czym stosownie do ust. 2 tego artykułu zasiłek celowy może być przyznawany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Ponadto świadczenie pieniężne z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego nie ma charakteru obligatoryjnego lecz uznaniowy. Uznaniowy charakter decyzji nie pozwala organowi na dowolność w podjęciu rozstrzygnięcia w sprawie, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Spełnienie ustawowych kryteriów do przyznania pomocy społecznej nie oznacza zatem automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia w wysokości odpowiadającej jej oczekiwaniom. Organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego, musi mieć również na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interes innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Wobec czego rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 omawianej ustawy), a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom oraz mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 powołanej ustawy). Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego ze skarżącym w dniu [...] maja 2017 r. wynika, że prowadzi on jednoosobowe gospodarstwo domowe i w dacie przeprowadzania tego wywiadu nie osiągał żadnych dochodów. Ponadto z wywiadu wynika, że skarżący jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w Urzędzie Pracy, bez prawa do zasiłku. Ma [...] lat i z uwagi na wiek skarży się na pogorszenie wzroku oraz słuchu a także pamięci, jednak nie legitymuje się żadnymi zaświadczeniami okoliczność tę potwierdzającą. Posiada wykształcenie [...], a przez [...] lat pracował jako [...]. Z treści odwołania skarżącego wynika, że jego sytuacja finansowa uległa poprawie, gdyż został zatrudniony w firmie [...] i osiąga wynagrodzenie za pracę w kwocie [...] zł za godzinę. Odnosząc się do rozstrzygnięcia organu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, że odmawiając skarżącemu przyznania pomocy, organ ten podkreślił, że posiadane przez niego wieloletnie doświadczenie zawodowe, uzupełnione we współpracy z Urzędem Pracy, pozwoliłoby mu na znalezienie zatrudnienia. Posiadana przez skarżącego wiedza oraz stan zdrowia nie wykluczają bowiem aktywności na rynku pracy. Organ I instancji wyjaśnił również, że posiada mocno ograniczone środki finansowe, a liczba osób i rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji stale rośnie, w związku z czym brak jest możliwości uwzględnienia wszystkich wniosków i zaspokojenia wszelkich potrzeb osób wymagających pomocy. Organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że organ I instancji słusznie ocenił z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby strony, a z drugiej własne możliwości finansowe. Wobec czego odmownej decyzji organu I instancji nie można zarzucić naruszenia prawa, ponieważ jest ona prawidłowa, a podjęte rozstrzygnięcie znajduje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. N., wskazując, że decyzją tą czuje się pokrzywdzony. W uzasadnieniu skargi opisał przebieg postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie oraz swoją trudną sytuację. Podkreślił, iż jego wniosek o udzielenie pomocy finansowej na pokrycie kosztów pobytu i wyżywienia w [...] został załatwiony nieprawidłowo, bowiem wnioskowana pomoc skarżącemu się należała. Skarga została uzupełniona pismem pełnomocnika z urzędu z dnia 27 marca 2018 r. W uzasadnieniu tego pisma zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 7, 77, 80 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez niedokonanie przez organ analizy sytuacji skarżącego w kontekście jego wieku oraz aktualnej pozycji na rynku pracy osób po [...] roku życia, błędną ocenę znajdujących się w aktach sprawy dowodów i uznanie, że skarżący nie będzie miał problemów w znalezieniu pracy oraz niewyjaśnienie powodów i podstaw, jakimi kierował się organ, wydając kwestionowaną decyzję, - art. 11 kpa poprzez brak wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji, - art. 15 kpa poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności polegający na powtórzeniu twierdzeń organu I instancji. W tej sytuacji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu skargi i piśmie z dnia 27 marca 2018 r. przedstawione zostały argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarga jest na tyle uzasadniona, że zasługiwała na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała bowiem, że została ona wydana z naruszeniem przepisów, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną przesłankę wydanych przez organy obu instancji rozstrzygnięć stanowił art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1769, ze zm.). Zgodnie z ust. 1-2 tego przepisu, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. W szczególności może on być przyznany na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie pomocy finansowej "na pokrycie kosztów wyżywienia i pobytu" w [...] (zawartego w kwestionariuszu rodzinnego wywiadu środowiskowego z dnia [...] lutego 2017 r.). Z treści tego wniosku nie wynika, że pomoc finansowa, o którą zwracał się skarżący, miałaby być udzielona w formie przyznania jednorazowego zasiłku celowego o którym mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Pobyt skarżącego w [...] nie był ani jednorazowy, ani sporadyczny. Ten rodzaj pomocy społecznej nie odpowiadał zatem w żaden sposób potrzebom skarżącego sprowadzającym się do comiesięcznych opłat za pobyt i wyżywienie w [...]. Rozważana forma pomocy nie była zatem właściwa do realizacji pomocy finansowej, o którą zwrócił się skarżący. Orzekając w przedmiocie pomocy finansowej, organ ma obowiązek wziąć pod uwagę zawarte w ustawie o pomocy społecznej cele tej regulacji prawnej oraz wskazówki co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym. Przede wszystkim organ ma obowiązek pamiętać, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 ustawy). Analiza treści wniosku oraz innych pism skarżącego składanych w trakcie postępowania daje podstawę do uznania, że organy I i II instancji uchybiły opisanej zasadzie i nie ustaliły oraz nie rozważyły całokształtu rzeczywistej sytuacji skarżącego i jego potrzeb, którym nie może samodzielnie sprostać. Podkreślić należy, że zgodnie z treścią art 36 pkt 1 lit. a-c ustawy o pomocy społecznej, poza zasiłkiem celowym i specjalnym zasiłkiem celowym świadczeniami z pomocy społecznej są takie świadczenia pieniężne jak zasiłek stały i zasiłek okresowy. Zgodnie zaś z treścią art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Natomiast zgodnie z treścią art. 38 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego, osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. W tym miejscu przypomnieć należy, że zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną m.in. w art. 63 i art. 128 kpa, jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony właśnie bez zbędnego formalizmu. Jednak nie można przyjąć, że organ uprawniony został do dowolnej oceny żądania strony. Jeżeli zatem żądanie strony jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej nie jest uprawniony do precyzowania treści tego żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2188/00, niepubl.). Niedopuszczalna jest również samowolna zmiana przez organ administracji publicznej żądania wyraźnie i jednoznacznie sprecyzowanego przez stronę. Stosownie do treści art. 61 § 1 kpa żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990, z. 2-3, poz. 47). Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i art. 9 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia. Oznacza to, że w trakcie rozpatrywania przedmiotowej sprawy organy administracji publicznej naruszyły obowiązujące przepisy postępowania administracyjnego, czyli art. 7 i 9, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowego orzeczenia w każdym przypadku powinno bowiem poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 kpa, organy administracji publicznej mają obowiązek podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Artykuł 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi natomiast, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a zgodnie z treścią art. 80 kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Podkreślić należy, że zarzut dowolności oceny dokonanej przez organ zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. W świetle powołanej wyżej regulacji oraz treści złożonego przez skarżącego wniosku, obowiązkiem organu było przede wszystkim wyjaśnienie, jakiej konkretnie pomocy potrzebuje i oczekuje skarżący, czy intencją skarżącego było otrzymanie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego, stałego czy okresowego. Dopiero po wyjaśnieniu stanowiska wnioskodawcy co do jego rzeczywistej intencji zawartej w złożonym wniosku organ mógł rozpatrzeć wniosek skarżącego, biorąc pod uwagę fakt jego [...], wiek oraz wyjaśnienia, dlaczego nie może znaleźć pracy w dotychczas wykonywanym zawodzie zawarte w oświadczeniu z dnia [...] maja 2017 r. (k-44 oraz k-47 akt adm.) oraz zawartej w rodzinnym wywiadzie środowiskowym (k-47 akt adm.) informacji pracownika socjalnego, że z systemu SEPI wynika, że skarżący w ciągu 2 lat nie otrzymał żadnej oferty pracy z Urzędu Pracy, w którym jest zarejestrowany. Poza tymi uchybieniami, podstawą uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji jest także okoliczność, że rozpatrując złożone odwołanie, organ II instancji (z naruszeniem przepisów prawa) nie wziął pod uwagę faktu, że pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji a rozpatrzeniem odwołania przez organ II instancji nastąpiła zmiana stanu faktycznego w sprawie, która miała wpływ na podstawę prawną orzekania i którą organ II instancji był zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Jak bowiem wynika z treści złożonego odwołania, skarżący od dnia [...] czerwca 2017 r. podjął pracę, w której uzyskał wynagrodzenie w wysokości [...] zł za godzinę brutto, co zgodnie ze złożonym do akt wnioskiem o przyznanie prawa pomocy (k-12 akt sąd.), daje miesięczny dochód netto ok. [...] zł. Taki natomiast dochód skarżącego powoduje, że nawet gdyby jego zamiarem było uzyskanie pomocy finansowej w formie zasiłku, to nie mógłby to być zasiłek celowy, a jedynie specjalny zasiłek celowy. Wówczas podstawą prawną rozpatrzenia złożonego wniosku winien być art. 41, a nie 39 ustawy o pomocy społecznej. Tej natomiast okoliczności w swoim rozstrzygnięciu organ II instancji nieprawidłowo nie uwzględnił. W tej sytuacji Sąd uznał, że zapadłe w sprawie decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7, 9, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa oraz art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1769, ze zm.), które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni zaprezentowaną przez Sąd ocenę prawną. Nadto powinien zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na właściwą ocenę zasadności wniosku skarżącego w świetle celów i zadań pomocy społecznej wynikających z przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Przede wszystkim organ jednoznacznie ustali w jakiej formie (zasiłku: celowego, specjalnego celowego, stałego czy okresowego) skarżący oczekuje wnioskowanej pomocy finansowej. Następnie w zależności od poczynionych ustaleń organ wypowie się co do możliwości przyznania skarżącemu we wnioskowanej formie pomocy finansowej, biorąc pod uwagę cele i zasady udzielania pomocy finansowej na podstawie ustawy o pomocy społecznej. Poczynione ustalenia i przyjętą ich ocenę prawną organ przedstawi, w zgodzie z treścią art. 107 § 3 kpa, w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) orzekł jak w sentencji.