I SA/Wa 2161/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, sędzia WSA Przemysław Żmich, asesor WSA Kamil Kowalewski (spr.), Protokolant referent Anna Kaczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia 24 czerwca 2022 r. nr SKO/4116/25/2022 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 24 czerwca 2022 r., nr SKO.4116.25.2022, wydaną po rozpoznaniu odwołania M. G. , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 11 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z dnia 5 lutego 2008 r. nr [...] dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy, Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 5 lutego 2008 r. nr [...] , wydaną z urzędu, zatwierdził projekt podziału nieruchomości obejmującej działki nr [...] i [...]położone w miejscowości N. , stanowiące własność M. G. . W dniu 31 maja 2021 r. M. G. złożyła wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wspomnianą decyzją na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1, 2, 5, 6 i art. 145 § 2 k.p.a., co uzasadniała podnosząc, że decyzja ta nie została jej doręczona i nie weszła do obrotu prawnego, gdyż podpis widniejący na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji został podrobiony. Wójt w dniu 24 czerwca 2021 r. skierował do wnioskodawczyni wezwanie do udokumentowania opisywanych przez nią okoliczności nieznanych organowi pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Następnie w dniu 15 lipca 2021 r. wydał postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Na skutek zażalenia wnioskodawczyni, SKO w Ostrołęce postanowieniem z dnia 17 września 2021 r. uchyliło zaskarżone postanowienie Wójta w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium zaleciło Wójtowi, by zbadał czy spełnione zostały warunki formalne wznowienia postępowania, tj. czy zachowano ustawowy termin do wniesienia wniosku o wznowienie mając na uwadze wskazane przez wnioskodawcę podstawy wznowieniowe. Postanowieniem z dnia 15 października 2021 r. Wójt ponownie odmówił wznowienia postępowania, jednak i na to postanowienie wnioskodawczyni wywiodła zażalenie, które również okazało się skuteczne, bowiem SKO w Ostrołęce postanowieniem z dnia 14 grudnia 2021 r. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Postanowieniem z dnia 17 stycznia 2022 r. Wójt wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia 5 lutego 2008 r. w zakresie wszystkich przesłanek wyszczególnionych we wniosku, tj. wynikających z art. 145 § 1 pkt. 1, 2, 5, 6 i art. 145 § 2 k.p.a. W toku postępowania Wójt pismem z dnia 24 marca 2022 r. zwrócił się do Prokuratury Rejonowej w P. o przekazanie materiałów z akt umorzonego dochodzenia [...] w sprawie dotyczącej podrobienia podpisu M. G. na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji z dnia 5 lutego 2008 r. Po przeprowadzeniu postępowania, co do przesłanek wznowienia i – we wskazanym zakresie – co do istoty sprawy, Wójt decyzją z dnia 11 maja 2022 r. nr [...] odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 5 lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia z urzędu projekt podziału nieruchomości. W uzasadnieniu Wójt stwierdził, że nie znalazł podstaw do zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 145 § 1 pkt. 1, 2, 5, 6 k.p.a., tzn. nie wystąpiły nowe, istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, ani nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji. Decyzja Wójta w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości nie została wydana w wyniku przestępstwa, jak również przy jej wydawaniu nie było konieczne uzyskanie stanowiska innego organu. W dniu 22 maja 2022 r. M. G. złożyła odwołanie od decyzji Wójta wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania w całości względem wznowionego postępowania. Swoje żądanie odwołująca motywowała wskazując na niedopuszczalność wznowienia postępowania z uwagi na to, że decyzja Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia 5 lutego 2008 r. nigdy nie weszła do obrotu prawnego i nie mogła wywołać jakichkolwiek skutków prawnych czego potwierdzeniem jest prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w O. sygn. akt [...] . Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 24 czerwca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce utrzymało w mocy, podjętą po przeprowadzeniu postępowania w trybie wznowieniowym, decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 11 maja 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z dnia 5 lutego 2008 r., nr [...] . Kolegium uznało, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna ze wskazywanych przez stronę skarżącą w jej wniosku przesłanek wznowieniowych, tyczących się postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 5 lutego 2008 r., nr [...] zatwierdzającej z urzędu projekt podziału nieruchomości. M. G. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżając w całości decyzję Kolegium, skarżąca wniosła o jej uchylenie jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przypisanych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenia podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Tytułem wprowadzenia należy przypomnieć, że sądowa kontrola administracji sprawowana jest przy uwzględnieniu kryterium legalności. Oznacza to, że sąd na skutek skargi ocenia, czy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów postępowania lub prawa materialnego. Sąd po myśli art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm. – dalej też jako P.p.s.a.) rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję sąd może dopiero wówczas, gdy stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przedmiotem skargi wywiedzionej do tut. Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia 24 czerwca 2024 r., SKO/4116/25/2022 utrzymująca w mocy wydaną w trybie nadzwyczajnym (wznowienia postępowania) decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 11 maja 2022 r. nr [...] o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z dnia 5 lutego 2008 r. nr [...] dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tak zakreślonych granicach Sąd przyjął, że spór pomiędzy skarżącą, a organami administracji ogniskuje się przede wszystkim wokół możliwości prowadzenia w trybie wznowienia weryfikacji decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 5 lutego 2008 r. nr [...] , gdyż ta – w ocenie skarżącej – nigdy nie weszła do obrotu prawnego. Natomiast wobec braku związania Sądu zarzutami i argumentacją skargi konieczne było też dokonanie oceny, czy organy zasadnie uznały, iż nie zaistniały przesłanki wznowienia, które legły u podstaw wszczęcia tego postępowania. Wznowienie postępowania jest jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnych regulowanym przepisami art. 145 – 152 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa; 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27; 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu; 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2); 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Z treści tego przepisu, który w formie zamkniętego katalogu wskazuje przesłanki wznowienia postępowania, jednoznacznie wynika, że weryfikowana w tym trybie może być decyzja, która nie tylko weszła do obrotu prawnego, ale ma walor decyzji ostatecznej. Z decyzją ostateczną mamy do czynienia w sytuacjach o których mowa w art. 16 § 1 ab initio k.p.a. Przepis ten stanowi, że ostateczne są decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z pojęciem ostateczności decyzji bezpośrednio wiąże się zasada ich trwałości, polegająca na tym, że uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Innymi słowy decyzje te nie mogą być już dalej weryfikowane w administracyjnym toku instancji. Nie oznacza to jednak, że ich wzruszenie w ogóle nie jest możliwe. Ustawodawca przewidział w tym celu kilka nadzwyczajnych trybów postępowania, a jednym z nich jest właśnie wznowienie postępowania. Jak już wspomniano wznowić można tylko takie postępowania, które zostało zakończone wydaniem decyzji ostatecznej, a wiec decyzji od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z sytuacją taką mamy do czynienia w przypadku decyzji, po pierwsze, od których nie służy odwołanie lub nie podlegają one zaskarżeniu poprzez złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (co musi wynikać z mocy wyraźnego przepisu prawa materialnego). Po drugie decyzji, które zostały wydane po rozpatrzeniu skutecznie złożonego odpowiedniego środka odwoławczego. Wreszcie po trzecie, decyzji, od których pomimo bezskutecznego upływu przewidzianego terminu, taki środek odwoławczy nie został złożony (podobnie A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, opubl. LEX/el. 2024). W sprawie zakończonej skarżoną decyzją skarżąca oczekiwała wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 5 lutego 2008 r. nr [...] . Decyzja ta niewątpliwie – wbrew argumentom podniesionym w skardze weszła do obrotu prawnego i stała się decyzją ostateczną, i z tych względów może być weryfikowana w trybie wznowienia zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. Przypomnieć należy, że decyzją z dnia 5 lutego 2008 r. nr [...] Wójt Gminy [...] zatwierdził podział nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i nr .[...] o pow. 1,8333 ha, położonej w miejscowości N. . W torii prawa administracyjnego wyraźnie rozróżnia się pojęcia takie jak "wydanie decyzji", związane z jej istnieniem jako aktu administracyjnego i "wejście decyzji do obrotu prawnego", które z kolei wiąże się z podjęciem próby jej doręczenia, czy szerzej wyekspediowaniem tego aktu na zewnątrz. Decyzją administracyjną w rozumieniu proceduralnym jest akt zawierający wszystkie niezbędne elementy spośród wymienione w art. 107 § 1 k.p.a. Oznacza to, że decyzja w sensie prawnym istnieje w zasadzie od dnia jej podpisania przez upoważnioną osobę (por. w wyroku NSA z dnia 8 grudnia 2023 r., III FSK 1074/23). To nie jest jednak równoznaczne z jej wejściem do obrotu prawnego. Wynika to w szczególności z art. 110 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, co do zasady, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. By móc przyjąć, że decyzja weszła do tzw. "obrotu prawnego" konieczne jest więc też podjęcie czynności zmierzających do jej doręczenia. Jednocześnie jednak w orzecznictwie wyraźnie zastrzega się, że koncepcja "wejścia decyzji do obrotu prawnego" nie jest związana z prawidłowym, tj. zgodnym z przepisami prawa, doręczeniem decyzji, lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata, a w konsekwencji, że to łącznie wydanie decyzji oraz jej doręczenie skutkuje związaniem, o którym mowa w art. 110 k.p.a., co z kolei prowadzi do tego wniosku, że decyzja wywołuje skutki z chwilą jej wydania, jeżeli została doręczona (tak NSA w wyroku z dnia 21 grudnia 2023 r., II GSK 1103/22). Decyzja z dnia 5 lutego 2008 r. nr [...] niewątpliwie została przez Wójt Gminy [...] wyekspediowana na zewnątrz organu, który ją wydał, a otrzymał ją chociażby Starosta Ostrołęcki, czy Wojewoda Mazowiecki. Ten ostatni dysponując decyzją Wójta w dniu 9 grudnia 2014 r. wydał decyzję Nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo Mazowieckie prawa własności nieruchomości [...] i [...]. W tych warunkach nie sposób jest twierdzić, że decyzja z dnia 5 lutego 2008 r. nr [...] w dniu wszczęcia postępowania wznowieniowego nie była decyzją ostateczną. Bez znaczenia pozostaje tu fakt, że skarżąca konsekwentnie kwestionuje sposób doręczenia jej wspomnianej aktu. Okoliczności związane właśnie z doręczeniem decyzji Wójta z dnia 5 lutego 2008 r. skarżąca wskazywała w swoim wniosku z dnia 4 lipca 2022 r., jako wyczerpujące przesłanki wznowienia postępowania wymienione w art. 145 § 1 pkt 1, 2, 5, 6 i art. 145 § 2 k.p.a. Zatem uważała ona, że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe (pkt 1), decyzja wydana została w wyniku przestępstwa (pkt 2), wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję (pkt 5) i decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu (pkt 6). Dla uprawdopodobnienia, że identyfikowane przez nią przesłanki wznowienia postępowania zostały spełnione skarżąca wskazała organowi m.in. postanowienie Sądu Rejonowego w Ostrołęce z dnia 29 kwietnia 2021 r., [...] o utrzymaniu w mocy postanowienia Prokuratora Rejonowego w P. z dnia 23 października 2019 r. w przedmiocie umorzenia śledztwa. Owo śledztwo, jak wynika z uzasadnienia wspomnianego postanowienia dotyczyło podrobienia podpisu skarżącej na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji nr [...] , a zostało umorzone z uwagi na niewykrycie sprawcy czynu. Sąd przyjął zatem, że choć do popełnienia przestępstwa przy próbie doręczenia decyzji Wójta z dnia 5 lutego 2008 r. doszło, a polegało ono na podrobieniu podpisu skarżącej, to nie jest możliwe wykrycie jego sprawców. Okoliczności te pozostawały niesporne w postępowaniu administracyjnym zakończonym skarżoną decyzją. Analizując podniesione przez skarżącą okoliczności w kontekście przesłanek wznowienia postępowania trzeba zaznaczyć, że istotą tej nadzwyczajnej instytucji procesowej jest ustalenie, czy toku prowadzonego w trybie zwykłym postępowania administracyjnego organ dopuścił się któregoś z uchybień proceduralnych wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a.. W razie pozytywnej odpowiedzi na to pytanie wznowienie postępowania stwarza możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i usunięcia tej konkretnej wady prawnej. Wznowienie postępowania, inaczej zatem niż stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., nie polega zatem na weryfikacji samej decyzji administracyjnej pod kątem wystąpienia ewentualnych wad prawnych tego aktu. Służy zaś do eliminowania takich nieprawidłowości, czy uchybień, które mogły pojawić się w toku postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiących wady stricte proceduralne. Wznowienie postępowania może więc znaleźć zastosowanie jedynie w przypadku, gdy postępowanie zakończone decyzją ostateczną dotknięte jest w sposób niewątpliwy którąś (przynajmniej jedną) z wad wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 oraz w art. 145b § 1 k.p.a. Sąd zwraca uwagę, że elementem wspólnym, łączącym uchybienia skatalogowane w tych przepisach jest to, że ujawniły się one przed wydaniem decyzji. Świadczy o tym konsekwentne posługiwanie się przez ustawodawcę w pkt 2, 3, 6, 8 art. 145 § 1 k.p.a. sformułowaniem "wznawia się postępowania, jeżeli decyzja została wydana (...)", po czym dalej w dyspozycji przepisu następuje opis okoliczności (wad) jakie towarzyszyły wydaniu decyzji, a stanowią o zaistnieniu przesłanek wznowienia. Z kolei w pozostałych pkt., tj. 1, 4, 5, 7, art. 145 § 1 k.p.a. ustawodawca wskazuje konkretne działania i zaniechania (posłużenie się sfałszowanym dowodem o istotnym znaczeniu dla sprawy, nieuprawnione pominięcie strony postępowania, pominięcie określonych okoliczności istotnych da sprawy, rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego przez niewłaściwy organ), które również miały miejsce przed wydaniem decyzji i stanowią podstawę wznowienia zakończonego nią postępowania. W konsekwencji należy przyjąć, że w trybie wznowienia nie jest możliwe eliminowanie uchybień, które zaistniały już po wydaniu decyzji. Już z tego względu należało zgodzić się z organami obu instancji, że okoliczności podnoszone przez skarżącą, związane z możliwością popełnienia przestępstwa przy próbie doręczenia jej decyzji nie mogą stanowić podstawy uchylenia decyzji weryfikowanej w trybie wznowienia. Sąd nie kwestionuje tego, że podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji Wójta z dnia 5 lutego 2008 r. nr [...] został podrobiony. Okoliczność ta, choć w istocie niesporna, to nie wyczerpuje jednak żadnej z przesłanek wznowienia podnoszonych we wniosku z dnia 31 maja 2021 r. Z pewnością nie doszło w tym wypadku do wydania decyzji w wyniku przestępstwa, co stanowi przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż przestępstwo to popełnione zostało przy próbie doręczenia decyzji skarżącej, nie zaś przy jej wydawaniu. O ile zasadne zatem było wznowienia postępowania i prawidłowo organy oceniły dopuszczalność wszczęcia tego postępowania w kontekście określonych ustawą terminów na złożenie wniosku w tym przedmiocie. O tyle brak było podstaw do uchylenia weryfikowanej decyzji Wójta z dnia 5 lutego 2008 r. nr [...] o czym prawidłowo orzeczono na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Z tych względów i nie dostrzegając innych uchybień, które winny skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.