I SA/Wa 2163/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Elżbieta Lenart Protokolant starszy referent Agnieszka Bieńkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi T. C. i M. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz T. C. i M. C. solidarnie kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania na rzecz T. C. w kwocie [...] zł za udział % części oraz na rzecz M. C. w kwocie [...] zł za udział % części w nieruchomości stanowiącej działki ew. nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], gm. L., zajętej pod drogi gminne. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wójt Gminy L. decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], na wniosek właścicieli nieruchomości T. C. i M. C., zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w obrębie [...], gm. L. W wyniku podziału wydzielono m.in. dz. nr [...], nr [...] oraz nr [...], zajęte pod drogi gminne. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", ustalił odszkodowanie za ww. działki zajęte pod drogi na rzecz T. C. w kwocie [...] zł za udział % części oraz na rzecz M. C. w kwocie [...] zł za udział % części w przedmiotowej nieruchomości. Organ wskazał, że negocjacje prowadzone pomiędzy Wójtem Gminy L., a byłymi właścicielami nieruchomości nie doprowadziły do uzgodnienia wysokości odszkodowania, a zatem zakończyły się wynikiem negatywnym. Wobec powyższego podstawę ustalenia odszkodowania stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] sierpnia 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W. K., w którym wartość dz. nr [...] określono na kwotę [...] zł, dz. nr [...] na kwotę [...] zł oraz dz. nr [...] na kwotę [...] zł, co łącznie dało kwotę [...] zł. Organ wskazał, że z uwagi na złożenie w trakcie prowadzonego postępowania przez T. C. operatu szacunkowego z dnia [...] września 2012 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego R. W., w którym wartość przedmiotowych działek określono na kwotę [...] zł, przeprowadzono rozprawę administracyjną. W odpowiedzi na przedstawione na rozprawie zarzuty właścicieli nieruchomości, W. K. wyjaśniła, że wyceniane działki przeznaczone były, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, pod drogi, natomiast działka nr [...], z której zostały one wydzielone przeznaczona była w części pod zabudowę mieszkaniową, w części pod zabudowę mieszkaniową ekstensywną na działkach zadrzewionych i zakrzewionych oraz w części pod drogi lokalne. Działki sąsiadujące z nieruchomością wycenianą były przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. Biegła wskazała, że wobec powyższego wycena przedmiotowych działek została wykonana w oparciu o przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Organ wskazał, że dokonana przez biegłego wycena nieruchomości jest prawidłowa. Dokonano jej w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Stan nieruchomości przyjęto na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, tj.na dzień [...] lutego 2012 r. w oparciu o wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L., zatwierdzony uchwałą Rady Gminy L. z dnia [...] października 2002 r. nr [...] oraz uchwałą Rady Gminy L. w sprawie sprostowania błędów pisarskich z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], zgodnie z którym dz. nr [...] położona była w liniach rozgraniczających drogi lokalnej o symbolu 4KD G-L, dz. nr [...] - w liniach rozgraniczających projektowanej drogi dojazdowej o symbolu 28KD G-D, natomiast dz. nr [...] - w liniach rozgraniczających projektowanej drogi dojazdowej o symbolu 19 KD G-D. Zatem już w 2002 r. wyceniana nieruchomość przeznaczona była pod drogi publiczne. Z uwagi na dostateczna ilość transakcji nabywania gruntów zajętych pod drogi na rynku lokalnym rzeczoznawca przyjęła do porównania transakcje nieruchomościami położonymi na terenie gminy L., które miały miejsce w latach 2011-2012. Biegła ustaliła, że ceny 1m2 powierzchni nieruchomości gruntowych z przeznaczeniem pod drogi kształtowały się od [...] zł za 1m2, co dało cenę średnią - [...] zł. Przy uwzględnieniu wskaźników korygujących wartość rynkową 1m2 dz. nr [...] określono na kwotę [...] zł, natomiast dz. nr [...] i [...] na kwotę [...] zł. Zdaniem organu, powyższy operat szacunkowy spełnia zatem wymogi zarówno ww. rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., jak i ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania T. C. M. C., decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymał decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. w mocy. Organ podzielił stanowisko organu I instancji, że operat szacunkowy sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania jest zgodny z treścią § 36 ust. 4 w zw. § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Wartość przedmiotowych działek gruntu określono bowiem w oparciu o ceny uzyskane na rynku lokalnym obejmującym teren gminy L., obejmujące nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że biegła do wyceny przyjęła podejście porównawcze metodę porównywania parami, natomiast swój wybór uzasadniła ilością transakcji podobnych na lokalnym rynku nieruchomości. O doborze transakcji oraz wyborze metody wyceny decyduje przy tym sam rzeczoznawca majątkowy. Zdaniem organu odwoławczego, podstawy do oceny prawidłowości ww. operatu szacunkowego nie mógł stanowić przedłożony przez strony operat szacunkowy z dnia [...] września 2012 r. sporządzony przez innego rzeczoznawcę majątkowego, co wynika z treści art. 157 ust. 2 u.g.n. Operat ten nie zawiera ponadto analizy rynku nieruchomości "drogowych", pomimo że wycenie działki mają właśnie takie przeznaczenie. Nie ustalono w nim również dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości, w tym daty, na którą przyjęto stan nieruchomości. Celem tej wyceny było dodatkowo ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczenie na podstawie art. 128 u.g.n., a zatem nie mogła ona zostać wykorzystana dla ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie art. 98 u.g.n. Z kolei operat wykonany przez W. K. zawiera wszystkie wskazane powyżej, a przewidziane w przepisach prawa, elementy. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli T. C. i M. C., wnosząc o jej uchylenie, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. 1) art. 7, art. 8 i art. 9 oraz art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", poprzez błędne przyjęcie metody wyliczenia wartości działek objętych decyzją, z naruszeniem art. 134 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 3 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., polegającą na ustaleniu wysokości odszkodowania w oparciu o nierzetelny operat szacunkowy sporządzony przez biegłą W. K.; 2) art. 77 § 4 k.p.a. poprzez pominięcie faktów urzędowo znanych organowi, co miało istotny wpływ na wysokość odszkodowania, a co za tym idzie wydanej decyzji; 3) art. 80 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie oraz rozpatrzenie materiału dowodowego i błędną jego ocenę w postaci opinii biegłej W. K., która jest sprzeczna z faktami znanymi urzędowo organowi oraz niespójna metodologicznie i sporządzona w sposób nierzetelny; 4) art. 78 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie przez organ powołania innego biegłego rzeczoznawcy majątkowego do sporządzenia nowego operatu, mimo zgłoszenia takiego wniosku przez skarżących, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 10 k.p.a.; 5) art. 136 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na zaniechaniu przeprowadzenia jakiegokolwiek dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, mimo istnienia ku temu przesłanek. Takie postępowania naruszyło również zasadę dwuinstancyjności przewidzianą w przepisie art. 15 k.p.a. W obszernym uzasadnieniu skargi przywołano argumenty na poparcie powyższych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod tym kątem, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak również decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w stopniu skutkującym ich uchyleniem. W przedmiotowej sprawie materialnoprawną podstawę ustalenia odszkodowania stanowił przepis art. 98 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. (...) Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że strony nie uzgodniły wysokości odszkodowania, wobec czego odszkodowanie ustalone zostało w drodze decyzji właściwego organu. Stosownie do treści art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wskazać należy, że odszkodowanie powinno, co do zasady, odpowiadać wartości rynkowej nieruchomości, czyli przewidywanej cenie, która jest możliwa do uzyskania na rynku (art. 134 ust. 1 u.g.n.). Podstawą do określenia tej wartości są ceny transakcyjne z umów, które były zawierane przy spełnieniu następujących warunków: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy, 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Szczegółowe zasady określania wartości gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne opisane zostały natomiast w przepisie § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. W myśl § 36 ust. 1 tego rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji (o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, o ustaleniu lokalizacji autostrady, o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, o ustaleniu lokalizacji drogi lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na podstawie której ustalona została lokalizacja inwestycji drogowej), ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń ww. decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Natomiast zgodnie z § 36 ust. 4 tego rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Zgodnie przy tym z treścią § 36 ust. 6 pkt 2 ww. rozporządzenia, przepisy ust. 1- 4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa wart. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 u.g.n., z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości. W niniejszej sprawie podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowił operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu przez rzeczoznawcę majątkowego W. K. z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wyceny nieruchomości dokonano w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Stan nieruchomości przyjęto na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, tj.na dzień [...] lutego 2012 r. Z uwagi na to, że wyceniane działki, zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy L. z dnia [...] października 2002 r. nr [...] oraz uchwałą Rady Gminy L. w sprawie sprostowania błędów pisarskich z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] przeznaczone były pod drogi publiczne, biegła, z uwagi na dostateczną ilość transakcji nabywania gruntów zajętych pod drogi na rynku lokalnym, przyjęła do porównania transakcje nieruchomościami o taki przeznaczeniu położonymi na terenie gminy L., które miały miejsce w latach 2011-2012. Biegła ustaliła, że ceny 1m2 powierzchni nieruchomości gruntowych z przeznaczeniem pod drogi kształtowały się od [...] – [...] zł za 1m2, co dało cenę średnią – [...] zł. Przy uwzględnieniu wskaźników korygujących wartość rynkową 1m2 dz. nr [...] określono na kwotę [...] zł, natomiast dz. nr [...] i [...] na kwotę [...] zł. Z tak dokonaną wyceną przedmiotowej nieruchomości nie zgodzili się skarżący, wskazując, że odszkodowanie ustalone na podstawie powyższego operatu szacunkowego w żaden sposób nie odpowiada wartości rynkowej przejętej nieruchomości, a tym samym rażąco narusza przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym wywłaszczenie jest dopuszczalne za słusznym odszkodowaniem. Zdaniem skarżących nie sposób przyjąć, że wartość 1/4 ceny rynkowej korzysta z przymiotu "słusznego odszkodowania". Zdaniem Sadu, istotną kwestią w niniejszej sprawie jest prawidłowe zastosowanie normy zawartej w przepisie art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., określającej zasady ustalania wysokości słusznego odszkodowania. Zgodnie z art. 134 ust. 3 u.g.n. wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 u.g.n.). Powyższe przepisy nie mówią o przeznaczeniu ustalanym w decyzji o wywłaszczeniu lecz przeznaczeniu ustalonym uprzednio przed wywłaszczeniem. Należy zatem przyjąć, iż ustalając wartość rynkową nieruchomości właściwe jest uwzględnienie przeznaczenia nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia, jedynie w sytuacji, gdy wzięcie pod uwagę tej okoliczności spowoduje zwiększenie wartości rynkowej nieruchomości. Wywłaszczany nie powinien bowiem ponosić negatywnych skutków, poprzez obniżenie wysokości odszkodowania, z tego powodu, iż jego nieruchomość została przeznaczona na cel publiczny. Przeznaczenie prywatnej nieruchomości na cel publiczny powoduje konieczność jej nabycia przez podmiot, który będzie realizował ten cel. Przy tym cena nieruchomości nie zmienia się z uwagi na to, czy jest nabywana przymusowo, czy też w drodze umowy cywilnoprawnej. Trudno racjonalnie uzasadnić obniżenie odszkodowania tym, że określone, przyszłe przeznaczenie nieruchomości, odmienne od dotychczasowego powoduje jej niższą cenę. Taką regulację określić można jako zasadę korzyści, której celem jest ustalenie odszkodowania w wysokości odpowiadającej najkorzystniejszej dla wywłaszczanego wartości. Wskazać przy tym należy, że szczegółowe zasady określania wartości nieruchomości przejmowanych pod drogi publiczne zawarte w § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. nie mogą wyłączyć obowiązku zastosowania art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., gdyż przepisy te zawarte są w akcie wyższego rzędu - ustawie. W tej sytuacji należy przyjąć, iż § 36 ust. 4 rozporządzenia znajdzie zastosowanie przy ustaleniu wartości gruntów jedynie wówczas, gdy wartość nieruchomości, przy uwzględnieniu przeznaczenia gruntu pod drogi publiczne, będzie wyższa (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2476/12 i I SA/Wa 1926/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Biorąc pod uwagę zasadę korzyści, konieczne jest zatem ustalenie, które ceny są korzystniejsze dla wywłaszczanego. W przedmiotowej sprawie biegła nie dokonała takiej analizy, przyjmując do porównania jedynie nieruchomości przeznaczone pod drogi. Zdaniem Sadu należy mieć jednak na względzie, że wyceniane działki, wydzielone zostały z działki nr [...], która w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona była w części pod zabudowę mieszkaniową, w części pod zabudowę mieszkaniową ekstensywną na działkach zadrzewionych i zakrzewionych oraz w części pod drogi lokalne. Przy tym działki sąsiadujące z nieruchomością wycenianą były przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. W świetle zasady korzyści, wynikającej z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., brak jest natomiast podstaw do automatycznego przyjęcia cen nieruchomości drogowych, jako mających pierwszeństwo przed cenami nieruchomości uwzględniających aktualny (dotychczasowy) sposób użytkowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odszkodowawczy winien rozważyć konieczność zlecenia biegłemu zaktualizowania złożonego do akt sprawy operatu szacunkowego oraz jeżeli uzna to za konieczne - zobowiązać do jego uzupełnienia o transakcje nieruchomościami o dotychczasowym sposobie użytkowania - celem zastosowania korzystniejszego wariantu dla wywłaszczanego. Przywołać przy tym należy podstawową zasadę sformułowaną na gruncie konstytucji RP mówiącą o słuszności odszkodowania. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. i § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Ponownie prowadząc postępowanie organ weźmie pod uwagę ww. stanowisko Sądu i po uzyskaniu stosownych wyjaśnień biegłego, dokona ponownej oceny operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.