I SA/Wa 2165/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant starszy specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2019 r. sprawy ze skargi E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej E. J. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] września 2018r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku E. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], a następnie odmówiło stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] października 1958 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w W. w części odnoszącej się do gruntu dawnej nieruchomości położonej przy ul. [...] oz. nr hip. [...], wchodzącego obecnie w skład szeregu działek opisanych w decyzji. Organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Według odpisu z I, I, III, IV działu wykazu hipotecznego nieruchomości nieruchomość położona we Wsi S. gmina W. powiat i województwo [...] o pow. [...] ha [...] nr stanowiła własność S. i E. S. W dniu [...] lutego 1949 r. E. S. złożyła wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości S. działka [...] powiat [...] przy ul. [...]. W dniu [...] października 1958 r. orzeczeniem nr [...] Prezydium Rady Narodowej W. odmówiło S. i E. S. prawa własności czasowej do gruntu położonego w W. przy ul. [...] S. dz. [...]. W dniu [...] kwietnia 1968 r. Prezydium Rady Narodowej W. decyzją nr [...] ustaliło odszkodowanie za grunt położony przy ul. [...] hip S. nr [...] na rzecz E. S., I. Z. i H. S. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że na podstawie lokalizacji szczególnej nr [...] z dnia [...] lipca 1958 r" nr [...] z dnia [...] lipca 1957 r. oraz [...] października 1957 r. nieruchomość została przekazana Dyrekcji Rozbudowy Miasta W. [...] pod inwestycje. W dniu [...] września 2013 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] ( dalej SKO lub Kolegium) wpłynął wniosek E. J. reprezentowanej przez J. Z. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] października 1958 r. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w części w jakiej dotyczy mienia komunalnego, na podstawie art. 158 § 1 kpa stwierdziło nieważność zaskarżonej decyzji, w zakresie działek o numerach [...] z obr. [...] (brak KW), [...] z obr. [...] (KW nr [...]) [...] z obr. [...] (brak KW) oraz na podstawie art. 158 § 2 kpa stwierdziło wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa ze względu na wywołane przez nią nieodwracalnych skutków prawnych w zakresie działek o numerach [...] z obrębu [...] KW nr [...] cz , [...] z obr. [...] KW nr [...], [...] z obr. [...] KWnr [...], [...] z obr. [...] KW nr [...] cz, [...] z obr. [...] KW nr [...] cz, [...] z obr. [...] KW nr [...], [...] z obr. [...] (KW nr [...]). W dniu [...] kwietnia 2016 r. do Kolegium wpłynął wniosek E. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. [...]. We wniosku skarżąca podkreślając, że zgadza się z rozstrzygnięciem Kolegium, iż zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności, zakwestionowała ustalony przez Kolegium stan faktyczny i prawny odnoszący się do bieżących działek, w skład których wchodzi dawna nieruchomość dekretowa. Zdaniem skarżącej rozstrzygniecie Kolegium zostało wydane co do działek, które nie istnieją. Rozpatrując złożony wniosek Kolegium wskazało, że na podstawie złożonych do akt postanowień sądowych następcami dawnego właściciela są obecnie E. J. i J. Z. Dawna nieruchomość dekretowa przy ul. [...] hip. S. hip. Nr [...] wchodzi obecnie w skład następujących działek ewidencyjnych: - nr [...] z obrębu [...]- własność T. [...] Sp. z o.o., - nr [...] z obrębu [...] - własność Miasta W., trwały zarząd, Zarząd Dróg - nr [...] z obrębu [...] - własność Miasta W, trwały zarząd, Zarząd Dróg Miejskich [...] - nr [...] z obrębu [...] - własność Skarb Państwa, grunt oddany w użytkowanie - nr [...] z obrębu [...] - własność Miasta W., -nr [...] z obrębu [...] - własność Miasta W., grunt oddany w użytkowanie wieczyste, ul. [...] nr[...], [...], [...], Działka nr [...] z obrębu [...] została oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz "L." Spółdzielni Pracy A. w W. na podstawie umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste i przeniesieniu własności budynków, zawartej w formie aktu notarialnego dnia [...] marca 1994 r. a akt ten nie byt zawarty w wykonaniu decyzji administracyjnej o ustanowieniu użytkowania wieczystego; - nr [...] z obrębu [...] - własność Skarb Państwa, - nr [...] z obrębu [...] - własność Skarb Państwa, - nr [...] z obrębu [...] - własność Skarb Państwa, grunt oddany w użytkowanie wieczyste - nr [...] z obrębu [...] - własność Miasta W., grunt oddany w użytkowanie wieczyste, - nr [...] z obrębu [...] - własność Miasta W., grunt oddany w użytkowanie wieczyste, - nr [...] z obrębu [...] - własność Miasta W., grunt oddany w użytkowanie wieczyste, - nr [...] z obrębu [...] - własność Miasta W., grunt oddany w użytkowanie wieczyste, - nr [...] z obrębu [...] - własność Miasta W., grunt oddany w użytkowanie wieczyste. Przedstawiając te ustalenia Kolegium wskazało, że niniejsze postępowanie nie obejmuje ww. gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa. Na wstępie SKO przestawiło jaki jest zakres postępowania nadzorczego, a następnie wskazało, że orzeczenie administracyjne z dnia [...] października 1958 r. nie jest obarczone wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., w tym wadą rażącego naruszenia prawa. Kwestionowane orzeczenie nie zawiera bliższych danych pozwalających zidentyfikować plan zagospodarowania przestrzennego w oparciu, o który organ badał przesłanki ww. art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu grantów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279). Również na podstawie dokumentów zgromadzonych w postępowaniu zakończonym kwestionowanym orzeczeniem nie można ustalić jaki plan stanowił podstawę wydania orzeczenia z dnia [...] października 1958 r. Organ zauważył jednak, że w dniu [...] października 1958 r. obowiązywały przepisy ustawy z dnia z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r., Nr 17 poz. 70). Przepis art. 51 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. mógł stanowić samodzielną podstawę do oceny zasadności wniosku dekretowego złożonego w warunkach określonych w art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. Stanowił on bowiem, że poprzedniemu właścicielowi gruntu, który na podstawie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przeszedł na własność Państwa, może być odmówione prawo użytkowania wieczystego tego gruntu stosownie do przepisów dekretu niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2, także ze względu na cele określone w art. 3 ustawy z 1958 r. (który z kolei przewidywał m.in. że wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych). W aktach sprawy znajduje się szereg dokumentów świadczących o przeznaczeniu spornego gruntu na cele publiczne, jak również jest okolicznością powszechnie znaną, iż teren ten jest położony na obszarze określanym S. [...], tj. teren przeznaczony w poprzednim ustroju pod zakłady przemysłowe i magazyny. Kolegium opisało zebrane w sprawie dokumenty, a następnie wskazało, że nie odnaleziono decyzji lokalizacyjnej wymienionej w decyzji ustalającej odszkodowanie, niemniej jednak zebrane w sprawie dowody pośrednie dają podstawę do stwierdzenia, iż zachodziły przesłanki wskazane w art. 51 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. do odmowy przyznania prawa własności czasowej. W realiach poprzedniego ustroju realizacja inwestycji związanych z działalnością przedsiębiorstw, prowadzenie inwestycji związanych z komunikacją świadczy o realizacji celu publicznego. Intencją właściciela przeddekretowego było prowadzenie gospodarstwa rolnego. Tymczasem teren został przeznaczony pod użyteczność publiczną. Zatem korzystanie z gruntu przez osoby prywatne nie było możliwe, gdyż grunt znalazł się na obszarze inwestycji publicznych, które mogły być realizowane na gruntach państwowych lub przeznaczonych do wywłaszczenia. E. J. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2018 r. zarzucając jej naruszenie: 1. naruszenie prawa materialnego, tj, art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy z dnia 26 października 1945 r. (dalej: dekret) i art. 51 ust. 1 w z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez całkowicie błędne zastosowanie tychże przepisów, co polegało na pominięciu, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] października 1958 r. oparte było wyłącznie na art. 7 ust. 2 dekretu, nie zaś także na art. 3 i 51 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. , co oznaczało, że organ winien był oceniać istnienie przesłanek z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa wyłącznie przez prymat art. 7 ust. 2 dekretu z pominięciem przepisów ustawy z 12 marca 1958 r., których zastosowanie było fakultatywne, nie zaś obligatoryjne; a nadto poprzez błędne uznanie, że w toku postępowania dekretowego dotychczasowy właściciel winien wykazać, że prowadził już bądź zamierza prowadzić na nieruchomości działalność wskazaną w planie zagospodarowania tej nieruchomości; 2. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj.: art. 156 § 1 pkt. 2 kpa poprzez odmowę stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] października 1958 r. wskutek zaniechania jego weryfikacji pod kątem zgodności z normami prawa procesowego, a więc obowiązującego wówczas rozporządzenia Prezydenta RP z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, pomimo iż w sposób oczywisty naruszało ono zasady gromadzenia dowodów i czynienia ustaleń mających znaczenie dla wydania rozstrzygnięcia; art. 7, 77 i 80 kpa poprzez: błędne ustalenie, że przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona na cele użyteczności publicznej, mimo braku odpowiednich zapisów w planie zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji lokalizacyjnych; - przyjęcie na podstawie domniemań oraz sprzecznie z materiałem sprawy, że teren nieruchomości przeznaczony był pod takie inwestycje przemysłowe (budownictwo przemysłowe), które nie mogło być realizowane przez inwestora prywatnego, także z pominięciem obowiązujących wówczas przepisów, które ani w zakresie prawa budowlanego, ani też w zakresie działalności gospodarczej nie ograniczały w sposób tak szeroki prowadzenia inwestycji prywatnych; niedokonanie ustaleń, jaka i która konkretnie część dawnej nieruchomości [...] hip. S. dz. [...] była w dacie [...] października 1958 r. przeznaczona na takie cele, które nie mogły być realizowane przez osoby prywatne. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przy czym w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. dalej ppsa) Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów stwierdzić należy, że narusza ona prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2018 r. w oparciu o powołane tam przepisy i w granicach sprawy, doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych powodów niż w niej wskazane. Na wstępie należy podkreślić najistotniejsze kwestie ze stanu faktycznego sprawy. To E. J. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] października 1958 r. Po złożeniu tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] marca 2016 r. [...], w części w jakiej dotyczy mienia komunalnego, na podstawie art. 158 § 1 kpa stwierdziło nieważność zaskarżonej decyzji, w zakresie działek o numerach [...] z obr. [...] (brak KW), [...] z obr. [...] (KW nr [...]) [...] z obr. [...] (brak KW) oraz na podstawie art. 158 § 2 kpa stwierdziło wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa ze względu na wywołane przez nią nieodwracalnych skutków prawnych w zakresie działek o numerach [...] z obrębu [...] KW nr [...] cz , [...] z obr. [...] KW nr [...], [...] z obr. [...] KWnr [...], [...] z obr. [...] KW nr [...] cz, [...] z obr. [...] KW nr [...] cz, [...] z obr. [...] KW nr [...], [...] z obr. [...] (KW nr [...]). Także E. J. (jako jedyna strona) wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO z [...] marca 2016 r. We wniosku skarżąca podkreśliła, że zgadza się z rozstrzygnięciem Kolegium, iż zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności. Zakwestionowała natomiast ustalony przez Kolegium stan faktyczny i prawny odnoszący się do bieżących działek, w skład których wchodzi dawna nieruchomość dekretowa. Wskazać należy, że istotną cechą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest jego niedewolutywność tj. wniesienie tego środka nie powoduje skutku w postaci przesunięcia kompetencji do rozpoznania lub rozstrzygnięcia sprawy na organ wyższego stopnia, lecz powierza ją ponownie temu samemu organowi. Stosownie jednak do treści art. 127 § 3 kpa do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, zatem także art. 139 kpa. Zakaz reformationis in peius wyrażony w art. 139 kpa polega na tym, iż organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Przepis ten normuje zasadę, gwarantującą stronie swobodę w realizowaniu przyznanego jej prawa do odwołania się od decyzji organu I instancji, w myśl przyjętej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności. Istota tego zakazu polega na tym, że organ odwoławczy nie może zmienić rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba – co jeszcze raz należy podkreślić- że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Organ odwoławczy musi jednak wykazać istnienie jednej z tych okoliczności. Zatem każdorazowo, gdy organ odwoławczy orzeka na niekorzyść strony odwołującej, obowiązany jest wykazać w uzasadnieniu decyzji, że w sprawie zaistniała jedna z przesłanek dopuszczalności rezygnacji z zakazu reformationis in peius (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt VIII SA/Wa 443/07, Lex nr 392687 oraz wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 1986 r., sygn. akt II SA 1500/85, nie publ.). Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że znaczenie słowa "niekorzyść" w świetle art. 139 kpa oznacza niekorzystną nową sytuację, w której znalazł się odwołujący na skutek wydania rozstrzygnięcia przez organ II instancji. W judykaturze oraz w piśmiennictwie prezentowany jest pogląd, iż działaniem na niekorzyść odwołującej się strony jest umniejszenie zakresu uprawnień przyznanego w decyzji pierwszej instancji. Niekorzystna będzie więc taka zmiana decyzji, która nie jest pożądana z punktu widzenia stanowiska wyrażonego przez stronę w odwołaniu. Kwestionując rozstrzygnięcie Kolegium z [...] marca 2016 r. skarżąca dążyła do poprawy swej sytuacji. Uzyskała natomiast decyzję SKO, która w całości odmawia stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1958 r. Tym samym zaskarżona decyzja z [...] września 2018 r. ukształtowała sytuację prawną skarżącej w sposób mniej korzystny, niż wynikało to z decyzji SKO z [...] marca 2016 r. Zakwestionowana treść decyzji SKO z [...] marca 2016 r. - była dla skarżącej korzystniejsza od treści decyzji organu odwoławczego. Stąd niewątpliwie naruszono art. 139 kpa, poprzez wydanie stronie decyzji jeszcze bardziej niekorzystnej. Reasumując w wyniku złożonego wniosku SKO wydało decyzję, którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. orzekło merytorycznie na niekorzyść strony odwołującej. Nie wykazało jednak, iż odstąpienie od zakazu reformationis in peius wynika z ustalenia, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że organ odwoławczy dopuścił się obrazy art. 139 kpa. Powyższe naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 139 kpa miało istotny wpływ na wynik sprawy i musiało prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Stwierdzone naruszenie prawa procesowego zwalnia Sąd od obowiązku merytorycznego odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie o uchyleniu zaskarżonej decyzji - w pkt. 1 sentencji - orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. O kosztach postępowania – w pkt 2 sentencji - orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 ppsa. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, ponownie rozpoznając sprawę należy zastosować się do wskazań i oceny prawnej zawartych w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.