I SA/Wa 2168/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Piotr Przybysz Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w punkcie pierwszym w części ustalającej termin do wypłaty odszkodowania; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części opisanej w punkcie pierwszym wyroku nie podlega wykonaniu; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz Województwa [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu części kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...], decyzją z [...] września 2013 r. nr [...], ustalił odszkodowanie na rzecz E. B. oraz W. B. w wysokości [...] zł za udział wynoszący [...] część w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w gminie [...], obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...]ha, wpisanej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G. oraz za budynek niemieszkalny – garaż, stanowiący odrębny od gruntu przedmiot własności E. B. i W. B. na zasadzie małżeńskiej wspólności ustawowej i zobowiązał Zarząd Województwa [...] do wypłaty odszkodowania jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia ostateczności decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że opisana w sentencji decyzji nieruchomość została objęta decyzją Wojewody [...] z [...].06 2012r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "[...]" od km [...] Odcinek nr [...] (część [...])", której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W związku z wniesieniem odwołania od tej decyzji, do dnia wydania przedmiotowej decyzji, nie posiadała ona waloru ostateczności. Dla potrzeb postępowania odszkodowawczego rzeczoznawca majątkowy M. J. sporządził w dniu [...].04.2013 r. operat szacunkowy. W operacie wartość nieruchomości została określona na kwotę [...] zł, w tym wartość rynkowa udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu na [...]zł. Organ orzekający dokonał oceny operatu szacunkowego i stwierdził, ze został on wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, które szczegółowo powołał. W uzasadnieniu decyzji Organ wskazał również, że termin zapłaty odszkodowania wynika bezpośrednio z dyspozycji art. 132 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym w sprawach, w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. W odwołaniu od powyższej decyzji Województwo [...] zarzuciło naruszenie art. 12 ust. 4g i 5a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zdaniem odwołującego się w decyzji błędnie został określony termin do wypłaty odszkodowania przez Zarząd Województwa [...]. Odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania Województwa [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju, decyzją z [...] kwietnia 2014 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w części zobowiązującej Zarząd Województwa [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, kiedy decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna i w tym zakresie orzekł o zobowiązaniu do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia kiedy decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2012 r. nr [...] stanie się ostateczna zaś w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił ocenę operatu szacunkowego dokonaną przez organ I instancji jak i wysokość ustalonego na jego podstawie odszkodowania. Odwołując się do powołanych w odwołaniu zarzutów organ stwierdził, że istotna z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy jest treść art. 132 ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na gruncie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zasadą jest, że ustalenie i wypłata odszkodowania następuje po uostatecznieniu się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a zatem po pozbawieniu praw do nieruchomości. Jest to zgodne z ogólnymi zasadami wywłaszczenia nieruchomości wyrażonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Mając na uwadze zmiany ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, które weszły w życie od dnia 25 lutego 2013 r. tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 4 stycznia 2013 r. o zmianie oraz mając na względzie obowiązek odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwłaszcza art. 132 ust. 1a w powiązaniu z ust. 1 tej ustawy, organ odwoławczy doszedł do przekonania, że w przypadku, o którym mowa w art. 12 ust. 4g ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zapłata odszkodowani powinna nastąpić w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Z tych względów organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji w części orzekającej o wyznaczeniu terminu wypłaty odszkodowania i ustalił ten termin na 14 dni od dnia uostatecznienia się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W skardze na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju Województwo [...] wniosło o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 156§1 pkt 5 k.p.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że decyzja Wojewody [...] z [...].06.2012 r. nr [...] stała się ostateczna w dniu [...] listopada 2013 r. Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2014 r. organ orzekł o zobowiązaniu do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni liczonych od [...] listopada 2013 r. czyli w terminie do [...] listopada 2013 r. To, w ocenie skarżącego, czyni tę decyzję niewykonalną albowiem w dniu jej wydania skarżący pozbawiony został, z przyczyn obiektywnych, możliwości wykonania ciążącego na nim obowiązku wypłaty odszkodowania do dnia [...] listopada 2013 r. Uzasadnia to nieważność zaskarżonej decyzji albowiem decyzja ta, w dniu jej wydania, była niewykonalna i niewykonalność ta ma charakter trwały. Została zatem spełniona przesłanka nieważności decyzji z art. 156§1 pkt 5 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona lecz z innych powodów niż wskazano w jej treści. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji tylko w części zaś w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji dotyczy wysokości ustalonego w niej odszkodowania, wskazania podmiotu na rzecz, którego odszkodowanie ma być wypłacone, a także podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, którym jest skarżące Województwo [...]. Wprawdzie skarga skierowana jest do całej decyzji to z jej uzasadnienia wynika, że skarżący faktycznie kwestionuje zaskarżoną decyzję w tej części, w której organ uchylił częściowo decyzję organu I instancji i w tym zakresie orzekł. Skarżący w żadnym fragmencie skargi nie kwestionuje ani wysokości ustalonego odszkodowania ani tego, że to on ma wypłacić to odszkodowanie. Co więcej to tych okoliczności skarżący nie kwestionował w toku całego postępowania przed organem I instancji jak i w odwołaniu. Skarżący w toku całego postępowania przed organami nie kwestionował prawidłowości sporządzenia operatu przez rzeczoznawcę majątkowego, który to operat stanowił podstawę ustalenia odszkodowania w decyzji, jak i wysokości odszkodowania ustalonego w decyzji. Organ odwoławczy dokonał oceny operatu szacunkowego i postępowania odszkodowawczego przed organem I instancji i nie dopatrzył się by to postępowanie jak i sporządzony w jego toku operat szacunkowy naruszały przepisy prawa. Sąd podziela tę ocenę organu jako zgodną z obowiązującymi w tym zakresie przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Dlatego utrzymanie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji w części dotyczącej ustalenia odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz E. B. i W.B. i zobowiązanie Zarządu Województwa [...] do wypłaty tego odszkodowania jest zgodne z prawem i skarga, w tej części, podlega oddaleniu jako nieuzasadniona. Z uzasadnienia skargi wynika, ze skarżący nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego w tej części, w której została uchylona decyzja organu I instancji w części dotyczącej ustalonego w niej terminu wypłaty odszkodowania (który to termin był z kolei kwestionowany przez skarżącego w odwołaniu) i orzeczony został przez organ odwoławczy obowiązek wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni, od dnia kiedy decyzja Wojewody [...] z [...].06.2012 r nr [...]o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna (pkt 1 zaskarżonej decyzji). Skarżący podnosi, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna od dnia [...] listopada 2013 r. i jest to fakt w sprawie bezsporny. Upływ 14 dni od tej daty nastąpił [...] listopada 2013 r. Tak więc w dacie wydania zaskarżonej decyzji tj. [...] kwietnia 2014 r. upłynął już dawno termin zakreślony w tej decyzji do wypłaty ustalonego odszkodowania, co w ocenie skarżącego czyni tę decyzję niewykonalną. Co do terminu wypłaty odszkodowania należnego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych to ustawa ta nie wskazuje takiego terminu. Natomiast odsyła w tym zakresie, jak i w ogóle co do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami (art. 12 ust. 5) Natomiast ustawa o gospodarce nieruchomościami zasadę co do tego w jakim terminie następuje wypłata odszkodowania formułuje w art. 132 ust. 1, zgodnie z którym zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu, z zastrzeżeniem ust. 1a i b. Zastrzeżenie z ust. 1b nie odnosi się do stanu zaistniałego w przedmiotowej sprawie. Natomiast zastrzeżenie z ust. 1a nie ma zastosowania w tej sprawie, gdyż wprawdzie odszkodowanie zostało ustalone odrębną decyzją, ale została ona wydana jeszcze przed uostatecznieniem się decyzji wywłaszczeniowej. Odszkodowanie zaś z tytułu wywłaszczenia nieruchomości przysługuje tylko wtedy gdy właściciel zostanie pozbawiony prawa własności na mocy ostatecznej decyzji. Należy więc jeszcze raz wskazać, że termin wypłacenia odszkodowania wynika wprost z art. 132 ust. 1 u.g.n. Należy także zauważyć, że żaden przepis zarówno ustawy z 10.04.2003 r. jak i mające odpowiednie zastosowanie, na podstawie art. 12 ust. 5 tej ustawy, przepisy ustawy o gospodarce gruntami nie wskazują by o terminie wypłaty takiego odszkodowania organ orzekał w decyzji. Ponieważ termin wypłaty odszkodowania wynika wprost z ustawy to decyzja orzekająca w tym zakresie jest wydana bez podstawy prawnej zawartej w przepisach prawa materialnego. Oznacza to, że decyzja w tej części dotknięta jest wadą nieważności określoną w art. 156§1 pkt 2 k.p.a. W tym miejscu należy wskazać, że przez pojęcie decyzji wydanej bez podstawy prawnej rozumie się decyzję, która została wydana w sytuacji, gdy brak było w przepisach prawa powszechnie obowiązującego właściwej materialnej lub formalnej podstawy do dokonania rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej (Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz pod redakcją prof. dr. hab. M. Wierzbowskiego i in. Wyd. Beck, Warszawa 2011, teza 42 do art. 156). W oparciu o analizę orzecznictwa sądowego w piśmiennictwie dokonano wyodrębnienia najbardziej typowych sytuacji, które kwalifikują się jako przypadki wydania decyzji bez podstawy prawnej. Do takich sytuacji zalicza się m.in. wydanie decyzji w sprawie, w której uprawnienie lub obowiązek wynikał wprost z ustawy (K.p.a. komentarz op. cit. teza 46). W wyroku z 27.04.1983 r. sygn. akt II SA 261/83 NSA stwierdził, że decyzja nakładająca obowiązki na stronę w sytuacji, gdy obowiązki te wynikają wprost z normy prawnej dotknięta jest wadą nieważności z przyczyny określonej w art. 156§1 pkt 2 k.p.a. – jako wydana bez podstawy prawnej zawartej w przepisach prawa materialnego (OSP i KA z 1984 r, Nr 5, poz. 108). Z powyższych względów rozstrzygnięcie w decyzji organu I instancji z [...]. 09.2013 r., w pkt 2, o terminie wypłaty odszkodowania, jako dotknięte wadą nieważności z art. 156§1 pkt 2 k.p.a. powinno być wyeliminowane i prawidłowo organ odwoławczy uchylił kontrolowaną decyzję w tej części. Uchylenie uzasadnione jest również tym, że rozstrzygnięcie to wadliwie określało termin wypłaty odszkodowania. Dlatego skarga, w części dotyczącej tego rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji (pkt 1) jako nieuzasadniona także podlega oddaleniu. Natomiast wadliwie organ odwoławczy orzekł w pkt 1 zaskarżonej decyzji w części w jakiej orzekł o terminie wypłaty ustalonego odszkodowania przez Zarząd Województwa [...], ponieważ takiego rozstrzygnięcia nie powinno być w decyzji, gdyż ze względów wyżej wskazanych zostało ono wydane bez podstawy prawnej, co stanowi wadę nieważności określoną w art. 156§1 pkt 2 k.p.a. Uzasadnia to stwierdzenie nieważności, w tej części, zaskarżonej decyzji. Brak jest natomiast uzasadnienia dla stwierdzenia nieważności, z tej przyczyny, całej decyzji. Nie znajduje także uzasadnienia zarzut skargi, że decyzja organu odwoławczego dotknięta jest wadą nieważności określoną w art. 156§1 pkt 5 k.p.a. wobec stanowiska Sądu wyrażonego w niniejszym uzasadnieniu, gdyż termin wykonania decyzji odszkodowawczej, czyli termin wypłacenia odszkodowania, wynika wprost z przepisów ustawy wskazanych w niniejszym uzasadnieniu. Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 145§1 pkt 2, art. 151, art. 152 i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.