I SA/Wa 217/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch Sędziowie Asesor WSA Iwona Kosińska Asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2008 r. sprawy ze skargi Agencji [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz strony skarżącej Agencji [...] w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Agencji [...] w W. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzyło postępowanie odwoławcze zakończone decyzją Starosty Pruszkowskiego z dnia [...] września 2007 r. nr [...] o przekształceniu na rzecz dotychczasowych użytkowników wieczystych M. i J. K. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2, uregulowanej w KW Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P. Wydział Ksiąg Wieczystych, położonej w P., gmina M. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że wnioskiem z dnia [...] listopada 2006 r. małżonkowie M i J. K. wystąpili o przekształcenie w prawo własności prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Starosta Pruszkowski decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] orzekł o przekształceniu na rzecz dotychczasowych użytkowników wieczystych prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2, uregulowanej w KW Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P. Wydział Ksiąg Wieczystych, położonej w P., gmina M. W ocenie organu pierwszej instancji, zostały spełnione łącznie warunki określone w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459). Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Agencja [...] w W. kwestionując zasadność rozstrzygnięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., w wyniku rozpoznania odwołania, umorzyło postępowanie odwoławcze w sprawie przekształcenia na rzecz dotychczasowych użytkowników wieczystych małżonków M. i J. K. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Kolegium, odwołująca się Agencja nie posiada legitymacji prawnej do wniesienia odwołania od w/w decyzji Starosty Pruszkowskiego z dnia [...] września 2007 r. Kolegium powołując się na poglądy orzecznictwa i doktryny dotyczące posiadania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, wskazało, że z faktu, iż Agencja [...] w stosunku do przedmiotowej nieruchomości wykonuje prawo własności na rzecz Skarbu Państwa, co powoduje, iż nie zachodzi tożsamość organu administracji publicznej i organu gospodarującego nieruchomością, nie wynika, że Skarb Państwa (ani Agencja reprezentująca jego prawa) jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Kolegium wyjaśniło, że w orzecznictwie ukształtowanym przed reformą ustrojową państwa i wprowadzeniem samorządu terytorialnego przyjęto również, że gdy organ administracji państwowej - zgodnie z przysługującymi mu kompetencjami - rozstrzyga w postępowaniu administracyjnym sprawę dotyczącą podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji państwowej, inny organ administracji państwowej nie staje się stroną nawet wówczas, gdy decyzja może powodować dla niego określone skutki cywilnoprawne. Skarb Państwa jako osoba prawna jest reprezentowany przez różne organy administracji publicznej, w tym wypadku przez organ samorządu terytorialnego. Ten organ, rozpoznając sprawę, stoi na straży interesów Skarbu Państwa. Udział innego organu państwowego w postępowaniu w charakterze strony jest wykluczony - por. R. Skwarło Komentarz do ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U.05.175.1459). Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] wniosła Agencja [...], w której zarzuciła naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez błędne ustalenie braku przymiotu strony skarżącej w postępowaniu oraz art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. W skardze wskazano, że przedmiotowa nieruchomość weszła w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa na podstawie prawomocnej decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] grudnia 1994 r. nr [...] sprostowanej postanowieniem z dnia [...] marca 1996 r. nr [...]. Zdaniem strony skarżącej nieruchomość przedmiotowa nie jest zabudowana na cele mieszkaniowe garażem ani nie jest przeznaczona pod tego typu zabudowę, jak również nie stanowi nieruchomości rolnej, a zatem nie spełnia wymogów art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga pozostaje uzasadniona. Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa materialnego - art. 1 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2004 r. Nr 208, poz. 2128 ze zm.) oraz z naruszeniem art. 28 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny, czy skarżącej Agencji [...] przysługuje status strony postępowania administracyjnego w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nr [...] położonej w P, gmina M., pozostającej w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa. Wskazać należy, że w aktach sprawy brak jest decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] grudnia 1994 r. nr [...], na mocy której nieruchomość stanowiąca działkę ew. nr [...], weszła w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Jednakże faktu tego, powołanego przez stronę skarżącą w odwołaniu i skardze, nie kwestionują organy orzekające, a zatem Sąd rozpoznawał sprawę na podstawie stanu faktycznego ustalonego przez organy. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ugruntowany pozostaje pogląd zarówno w orzecznictwa, jak i doktryny, że interes prawny legitymujący stronę postępowania wywodzi się z prawa materialnego i musi to być własny interes danego podmiotu (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wydanie 8, C.H. Beck, Warszawa 2006, s.230). Z mocy art. 29 k.p.a. stronami mogą być zarówno osoby fizyczne, jak i prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne, również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Zdaniem Sądu, skarżąca Agencja [...] posiada własny interes prawny w sprawie niniejszej, wywodzący się z przepisów prawa materialnego, zatem przysługuje jej status strony postępowania. Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, Skarb Państwa powierza Agencji wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i art. 2, zatem w odniesieniu do powierzonego jej mienia państwowego Agencja jest jednostką organizacyjną Skarbu Państwa reprezentującą go. Posiada zatem status strony postępowania, którego przedmiotem jest mienie wchodzące w skład Zasobu. Jak wynika z art. 5 ust. 2 ustawy, a także jak podkreślono w orzecznictwie Agencja [...] wykonuje uprawnienia właściciela (Skarbu Państwa) na zasadach określonych w ustawie z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa i korzysta z takich samych uprawnień jak każdy właściciel (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 1994 r. sygn. akt II S.A. 241/92, ONSA 1995/2/67; wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1997 r. sygn. akt IV S.A./1335/95, ONSA 1998/2/59). Agencja występuje w obrocie prawnym samodzielnie, wykonując w imieniu własnym prawa Skarbu Państwa do powierzonego jej mienia. Rację należy przyznać stronie skarżącej, że Agencja [...] działa w sprawie w sferze uprawnień właścicielskich (dominium), a nie wykorzystując atrybuty władzy (imperium). Oznacza to, że nie ma konfliktu między organami administracji, które, każdy z innej pozycji, stoją na straży interesów Skarbu Państwa. Zatem zaskarżona decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze jako zainicjowane przez podmiot nie będący stroną, zapadła z naruszeniem wskazanych na wstępie przepisów. Jako taka podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).