I SA/Wa 2171/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) Sędziowie: WSA Maria Tarnowska WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2011 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. B., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] potwierdzającej J. B. w [...] części, E. B. w [...] części oraz D. B. w [...] części, prawo do ekwiwalentu z tytułu pozostawienia przez W. B. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] potwierdził J. B., E. B. oraz D. B., jako spadkobierczyniom ustawowym, w [...] części, posiadanie uprawnień do ekwiwalentu za mienie pozostawione poza obecnymi granicami RP przez W. B. Decyzja stała się ostateczna dnia [...] grudnia 2003 r. W związku z wejściem w życie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169 z 2005 r. poz. 1418 ze zm.) J. B., E. B. oraz D. B. złożyły do Wojewody [...] wniosek o ujawnienie w rejestrze wojewódzkim wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty przysługującego im na mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...], wydanej przez Starostę [...]. Organ wyjaśnił, że w wyniku analizy akt sprawy, przeprowadzanej każdorazowo przed umieszczeniem danych w Systemie Informatycznym Rejestrów [...], stwierdzono nieścisłości wskazujące, iż ww. decyzja Starosty [...] została wydana z naruszeniem prawa oraz została skierowana do osób nie będących stronami w sprawie. W zaistniałej sytuacji Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [..] maja 2010 r. znak: [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty [..] z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] została wydana na podstawie art. 212 ust. 1, 2 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 46, poz. 543 z 2000 r.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 roku w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych poza granicami państwa na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalenia wartości tych nieruchomości (Dz. U. Nr 90, poz. 999 z 2001 r.). Zgodnie z art. 212 ust. 5 ww. ustawy, w razie śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych za granicą uprawnienia wynikające z ust. 1 przysługują łącznie wszystkim jego spadkobiercom lub jednemu z nich, wskazanemu przez osoby uprawnione. Zdaniem organu z akt sprawy wynika, że niniejsza decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa oraz została skierowana do osób nie będących stronami w sprawie. Organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w A. z dnia [...] marca 1983 r. sygn. akt [...] w sprawie stwierdzenia praw do spadku po zmarłym właścicielu pozostawionego mienia W. B., z którego wynika, że spadek na podstawie testamentu nabyła żona zmarłego J. B. w całości. Tymczasem Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] potwierdził uprawnienia do ekwiwalentu za mienie pozostawione poza obecnymi granicami RP J. B., E. B. oraz D. B., jako spadkobiercom ustawowym po [...] części spadku po W. B. Wojewoda [...] uznał, że decyzja Starosty [...] została skierowana do osób nie będących stronami w sprawie tj.: E. B. oraz D. B. Nadto organ zauważył, iż akta sprawy nie zawierają dokumentów, na podstawie których można bezspornie stwierdzić, że W. B. był rzeczywiście właścicielem nieruchomości pozostawionych na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej we wsi [...], gmina H., powiat [...], województwo [...], (obecnie [...]). Brak jest dowodów świadczących o rodzaju i powierzchni pozostawionych nieruchomości. Żaden z dokumentów nie zawiera tytułu własności W. B. do nieruchomości. Nadto zeznania świadka R. S., urodzonej w 1927 r. w A., zamieszkałej w [...], w ocenie organu nie mogą stanowić dowodu świadczącego o pozostawionym mieniu, z uwagi na fakt, iż świadek nie zamieszkiwała w miejscowości, w której znajdowała się nieruchomość pozostawiona poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, ani w miejscowości sąsiedniej, ani nie widziała nigdy rzeczonej nieruchomości, a o jej istnieniu wiedzę posiada jedynie ze słyszenia. Od powyższej decyzji pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. odwołanie wniosła J. B., kwestionując rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Minister, podzielając ustalenia faktyczne dokonane przez organ pierwszej instancji, wskazał, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż została skierowana do osób, które nie powinny być stronami w sprawie. Zatem, zdaniem organu, należy zarzucić Staroście [...] rażące naruszenie prawa poprzez nieuwzględnienie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, z którego jednoznacznie wynika, iż jedyną osobą uprawnioną do ekwiwalentu za pozostawione mienie jest J. B. W ocenie organu, Starosta [...] przyznając prawo do ekwiwalentu E. B. oraz D. B. naruszył art. 212 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiący, iż prawo do rekompensaty przysługuje spadkobiercom właściciela mienia pozostawionego. Minister Skarbu Państwa wskazał, iż w trakcie prowadzonego postępowania został naruszony art. 28 k.p.a. Organ wskazał, że E. B. oraz D. B. zgodnie z postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku nie dziedziczyły po właścicielu mienia pozostawionego, nie miały więc interesu prawnego w sprawie o potwierdzenie prawa do ekwiwalentu. Nie powinny być uznane przez organ prowadzący postępowanie za strony postępowania. W związku z powyższym w ocenie organu decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. znak: [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa poprzez przyznanie uprawnienia do ekwiwalentu osobom, które nie powinny być stronami powyższej decyzji. Od decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [..] sierpnia 2010 r. nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. B. zarzucając decyzji, iż została wydana z naruszeniem prawa i wniosła o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że złożyła do Wojewody [...] dwa dodatkowe oryginalne dokumenty świadczące o pozostawionym mieniu przez W. B. z prośbą o przyjęcie jako dowodów w sprawie Nadto wskazała, że pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. wystąpiła do Wojewody [...] wspólnie z E. B . o skorzystanie z uregulowań art. 155 k.p.a. i zmianę decyzji Starosty [...] za zgodą stron - to jest potwierdzenie posiadania uprawnień do ekwiwalentu za mienie pozostawione przez W. B. dla J. B. - na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 1983 r. sygn. akt [...] o stwierdzenie praw do spadku po w/w. na podstawie testamentu. Skarżąca zarzuciła, że Wojewoda [....] w ogóle nie odniósł się do przekazanych przez nią dowodów w sprawie, jak też możliwości zastosowania art. 155 k.p.a., czym w jej ocenie naruszył art. 107 § 3 k.p.a. Nadto skarżąca wskazała, iż osoby uprawnione wskazane w decyzji Starosty [...] tj. J. B. i dwie córki są niewątpliwie ustawowymi spadkobiercami W. B. Zdaniem skarżącej w tej sytuacji nie zachodzi rażące naruszenie prawa, a jedynie ma tu miejsce mylna interpretacja prawa akceptowana przez strony postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W obszernym uzasadnieniu organ wskazał, że akceptacja przez strony postępowania rażącego naruszenia norm nie konwaliduje dokonanych czynności, ani nie ma wpływu na obowiązki organów administracji publicznej. Organ wskazał, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem interes prawny ma tylko ten podmiot, którego sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego. Natomiast w niniejszej sprawie interes prawny posiadała wyłącznie J. B.. Tym samym udział w postępowaniu administracyjnym brały osoby nie posiadające interesu prawnego. W takiej sytuacji, gdy podmiot, do którego skierowano decyzję, nie miał przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a mimo to został przez organ administracji publicznej potraktowany jako strona tegoż postępowania mamy do czynienia z kwalifikowaną wadą prawną decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu skarżącej niezastosowania przez organ w postępowaniu art. 155 k.p.a., Minister Skarbu Państwa wskazał, że organ administracyjny, nie miał w tej sprawie dowolności, nie mógł stosować swobodnie wybranych instytucji prawa, albowiem w trybie art. 155 k.p.a. nie można dokonywać zmiany decyzji dotkniętej wadą nieważności w celu jej sanowania. Wojewoda [...] wyjaśnił, że po wyeliminowaniu z obrotu decyzji dotkniętej wadą Wojewoda [...] będzie zobowiązany do przeprowadzenia nowego postępowania administracyjnego dotyczącego potwierdzenia prawa do rekompensaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z powodów w niej wymienionych. Prawidłowo organy przyjęły, że istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest wystąpienie w chwili jej wydania wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Ocenie musi być tym samym poddana zgodność z prawem decyzji według przepisów obowiązujących w czasie jej podejmowania, czyli w niniejszym przypadku zgodnie z art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.) oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalenia wartości tych nieruchomości (Dz. U. z 1998r. Nr 9, poz. 32 ze zm.). Zgodnie z art. 212 ust. 5 ówcześnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, w razie śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych za granicą, uprawnienia wynikające z ust. 1 przysługiwały łącznie wszystkim jego spadkobiercom lub jednemu z nich, wskazanemu przez osoby uprawnione. Nie budzą wątpliwości ustalenia organu co do tego, że Starosta [...] nieprawidłowo ustalił krąg podmiotów uprawnionych na podstawie art. 212 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ustalenia te znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy - prawomocnym postanowieniu Sądu Rejonowego w A. z dnia [...] marca 1983 r. sygn. akt [...] w sprawie stwierdzenia praw do spadku po zmarłym właścicielu pozostawionego mienia W. B., z którego wynika, że spadek po zmarłym, na podstawie testamentu nabyła w całości żona J. B. W ocenie Sądu, brak jest jednak związku miedzy przyjętą przez organ odwoławczy podstawą wydania decyzji nadzorczej, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. a wskazanymi w uzasadnieniu decyzji motywami jej wydania, które wskazują na podstawę wynikającą z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Jest to o tyle istotne, że różne są skutki stwierdzenie istnienia rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. Zauważyć należy, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a., natomiast decyzja organu odwoławczego oparta jest wyłącznie o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ pierwszej instancji argumentując, że decyzja kontrolowana w trybie nadzoru obarczona jest wadami wskazanymi w art. 156 k.p.a. wskazał, że została ona skierowana do osób nie będących stronami w sprawie oraz że nie zgromadzono dokumentów jednoznacznie potwierdzających prawo własności nieruchomości pozostawionych na byłym terytorium RP. Minister Skarbu Państwa zaś zarzucając decyzji Starosty [....] z dnia [..] grudnia 2003 r. nr [...] rażące naruszenie prawa wskazał, że decyzja została skierowana do osób nie będących stronami w sprawie. Do argumentów podniesionych przez organ pierwszej instancji dotyczących braku potwierdzenia prawa własności nieruchomości pozostawionych na byłym terytorium RP organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się. W uzasadnieniu decyzji Minister podał, że E. B. oraz D. B. nie miały interesu prawnego w sprawie o potwierdzenie prawa do ekwiwalentu i nie powinny być uznane przez organ prowadzący postępowanie za strony postępowania. Organ zarzucił też, że Starosta [...] błędnie określił krąg osób uprawnionych do ekwiwalentu. Wskazać należy, że ten rodzaj rażącego naruszenia prawa, wskazany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dotyczy uregulowania uprawnień lub obowiązków decyzją jednostki, która ma zdolność prawną, ale nie spełnia przesłanek z art. 28 k.p.a., nie ma bowiem w sprawie interesu prawnego lub obowiązku prawnego, określony został w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Ten rodzaj naruszenia prawa podlega ochronie przez wprowadzenie przesłanki negatywnej przedawnienia (art. 156 § 2 k.p.a.). Zauważyć także należy, że wskazane przez Ministra argumenty na poparcie wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa dotyczą naruszenia zasad postępowania administracyjnego, błędów organu co do ustalenia kręgu stron postępowania, czy też niewłaściwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wymogi co do uzasadnienia decyzji sformułowane w art. 107 § 3 k.p.a. określają wyraźnie, że uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Nie może być wątpliwości co do tego, że pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji a jej uzasadnieniem nie może być sprzeczności, gdyż mimo pierwszeństwa, jakie ma wówczas treść rozstrzygnięcia decyzji, taka sytuacja uniemożliwia ocenę racjonalności przesłanek, jakimi kierował się organ przy wydawaniu decyzji oraz świadczy o naruszeniu przez organ ogólnej zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażonej w art. 8 k.p.a. Brak precyzyjnego i jednoznacznego uzasadnienia rozstrzygnięcia uniemożliwia również Sądowi bezpośrednie ustosunkowanie się do spornych kwestii i dotyczących ich zarzutów skargi. Odnosząc się do zarzutu skargi co do niezastosowania w sprawie przez organy orzekające art. 155 k.p.a., przyznać należy rację Ministrowi Skarbu Państwa, że w tym trybie nie można dokonywać zmiany decyzji dotkniętej wadą nieważności w celu jej sanowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji wyda stosowne rozstrzygnięcie eliminując wskazane wyżej naruszenia prawa i ustali właściwą podstawę stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]. W świetle tych rozważań, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), należało orzec, jak w sentencji wyroku.