I SA/Wa 2172/20

Dnia 3 listopada 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala sprzeciw. Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2019 r. nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania za zmniejszenie wartości działek nr [...] i nr [...] położonych w obrębie [...], powstałych z powodu budowy linii przesyłowych wysokiego napięcia oraz wynagrodzenia za posadowienie słupa kratowego wysokiego napięcia na działce nr [...]. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: I.B., Z.P. i A.W. wnioskiem z [...] lutego 2015 r. wystąpili do Starosty [...] o ustalenie odszkodowania za zmniejszenie wartości działek nr [...] i nr [...], powstałych z powodu budowy linii przesyłowych wysokiego napięcia oraz wynagrodzenia za posadowienie słupa kratowego. Starosta [...] decyzją z [...] lipca 2019 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania za zmniejszenie wartości ww. działek nr [...] i nr [...] , powstałych z powodu budowy linii przesyłowych wysokiego napięcia oraz wynagrodzenia za posadowienie słupa kratowego wysokiego napięcia na działce nr [...] i wypłacie odszkodowania w określonych w decyzji wysokościach na rzecz I.B., Z.P. i A.W. - spadkobierców Z.P., właściciela działek nr [...] i nr [...]. Do zapłaty odszkodowania zobowiązano [...] S.A. z siedzibą w [...], jako następcę prawnego Zakładu Energetycznego [...] Teren w [...], w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. [...] S.A. z siedzibą w [...] złożyły odwołanie od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie i wydanie decyzji odmawiającej ustalenia i wypłaty odszkodowania. Wojewoda [...] rozpoznając sprawę wskazał, że zgodnie z art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) – dalej u.g.n., wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. W myśl art. 128 ust. 4 odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Określenie wartości nieruchomości stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania, następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 165, poz. 985), wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 159 u.g.n. oraz standardami zawodowymi (art. 175 ust. 1 u.g.n.). Stosownie do art. 151 ust. 1 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy; upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Przepis art. 134 ust. 2 u.g.n. stanowi, że przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. W myśl zaś art. 156 ust. 4 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat, następuje poprzez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu (§ 58 ust. 1 i § 57 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.). Rzeczoznawca majątkowy podpisuje klauzulę w sposób, o którym mowa w § 57 ust. 1 rozporządzenia, tj. podpisując ją oraz zamieszczając datę i pieczęć rzeczoznawcy majątkowego. Wojewoda [...] zaznaczył, że w niniejszej sprawie operat szacunkowy określający wartość działek nr [...]i nr [...] został sporządzony [...] maja 2019 r. przez rzeczoznawcę majątkowego B.A., uprawnienia nr [...]. Oceniając przydatność operatu szacunkowego do ustalenia odszkodowania w sprawie, organy orzekające powinny w pierwszej kolejności ustalić, czy wycena nieruchomości dokonana przez rzeczoznawcę zachowała aktualność na dzień wydawania decyzji. Organ odwoławczy podkreślił, że sporządzony w przedmiotowej sprawie [...] maja 2019 r. operat szacunkowy stracił swą aktualności. W związku z powyższym organ zwrócił się do Starosty [...] o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w trybie art. 136 kpa w celu potwierdzenia aktualności powyższego operatu szacunkowego w drodze umieszczenia stosownej klauzuli. W odpowiedzi Starosta [...] przesłał pismo z [...] czerwca 2020 r. rzeczoznawcy majątkowego B.A. informujące, że nie można potwierdzić aktualności operatu szacunkowego sporządzonego [...] maja 2019 r. na podstawie wykorzystanych w nim cen transakcyjnych. W tej sytuacji Wojewoda [...] uznał, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa, celem zlecenia uprawnionemu rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia nowego operatu szacunkowego zgodnego z wymogami u.g.n. i znowelizowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Kwestia ustalenia wysokości odszkodowania za sporną nieruchomość jest bowiem istotą sprawy, a przeprowadzenie ponownego dowodu z wyceny rzeczoznawcy majątkowego ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że w sprawie konieczne jest wyjaśnienie kwestii reprezentowania A.W. w przedmiotowym postępowaniu. [...] S.A. z siedzibą w [...] wniosły sprzeciw na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając zaskarżonej decyzji: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. a) art. 922 § 1 k.c. i art. 1 k.c. w zw. z art. 128 ust. 1 i ust. 4 u.g.n. poprzez ich zastosowanie na skutek błędnego uznania, że roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu pozbawienia (ograniczenia) prawa do nieruchomości stanowi roszczenie cywilnoprawne, wchodzi w skład spadku po właścicielu, który takiego pozbawiania (ograniczenia) - w związku z wydaniem w stosunku do niego administracyjnej decyzji ograniczającej własność – doznał, a co za tym idzie podlega dziedziczeniu przez jego spadkobierców, b) art. 128 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i art. 128 ust. 4 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten swoją dyspozycją obejmuje - poza osobami "wywłaszczonymi" - również ich następców prawnych pod tytułem ogólnym, co oznacza, że uprawnionymi do otrzymania odszkodowania, o których mowa ww. przepisach są także spadkobiercy osób wywłaszczonych, a nie wyłącznie sami "wywłaszczeni", podczas gdy w u.g.n. brak jest normy, stanowiącej podstawę tego rodzaju rozwiązania; II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 107 § 1 pkt 6 kpa, art. 107 § 3 kpa i art. 107 § 4 kpa w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 kpa w zw. art 11 kpa poprzez rozpatrzenie sprawy i uargumentowanie jej rozstrzygnięcia w sposób abstrahujący od zarzutów odwołania i ich uzasadnienia; b) art. 138 § 2 kpa poprzez uchylenie decyzji Starosty [...] z 8 lipca 2019 r. z błędnych powodów; c) art. 107 § 1 pkt 4 kpa poprzez powołanie nieprawidłowej podstawy prawnej. W uzasadnieniu sprzeciwu przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda [...] wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako P.p.s.a., sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Stosownie do treści art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. W myśl art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zauważyć należy, że decyzja w trybie art. 138 § 2 kpa może być wydana wyjątkowo i dotyczy co do zasady sytuacji, gdy organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji przeprowadził postępowanie wyjaśniające z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, skutkiem czego nie zostały w nim poczynione ustalenia wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o normy prawa materialnego, a zakres postępowania, jakie winno jeszcze zostać przeprowadzone przekracza granice postępowania uzupełniającego, które może przeprowadzić organ odwoławczy, stosownie do art. 136 kpa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Sąd nie jest natomiast uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja z [...] lipca 2020 r. nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zdaniem Sądu prawidłowo Wojewoda [...] uznał, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do uchylenia, w trybie art. 138 § 2 kpa, decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2019 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego decyzją z [...] lipca 2019 r. Starosta [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania za zmniejszenie wartości działek nr [...] i nr [...] położonych w obrębie [...], powstałych z powodu budowy linii przesyłowych wysokiego napięcia oraz wynagrodzenia za posadowienie słupa kratowego wysokiego napięcia na działce nr [...]. Odszkodowanie ustalone zostało na rzecz I.B., Z.P. i A.W. - spadkobierców Z.P., właściciela działek nr [...] i nr [...]. Do zapłaty odszkodowania zobowiązano [...] S.A. z siedzibą w [...], jako następcę prawnego Zakładu Energetycznego [...] Teren w [...]. Analiza akt wskazuje, że ograniczenia prawa własności ww. nieruchomości dokonano na mocy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1970 r. nr [...] zezwalającej Zakładom Energetycznym Okręgu Centralnego Biuro Budowy Sieci Najwyższych Napięć w [...] na budowę linii elektroenergetycznej na nieruchomościach prywatnych właścicieli wymienionych w załączniku do decyzji. Wojewoda [...] uchylając decyzję organu pierwszej instancji uznał, że w związku z utratą aktualności operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest sporządzenie nowego operatu szacunkowego, a tym samym, że zaistniały podstawy do uchylenia decyzji z [...] lipca 2019 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, zgodnie z art. 138 § 2 kpa. Organ odwoławczy stwierdził jednocześnie, że w sprawie konieczne jest wyjaśnienie kwestii reprezentowania A.W. Zdaniem Sądu stanowisko organu odwoławczego jest prawidłowe. Zauważyć trzeba, że decyzja z [...] kwietnia 1970 r. wydana została na postawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, której art. 36 przewidywał prawo do odszkodowania za straty wynikłe z działań określonych w art. 35 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy. Ograniczenie własności nieruchomości nastąpiło zatem po rządami nieobowiązującej już ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Wniosek o ustalenie odszkodowania złożony natomiast został na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). Kwestia dotycząca zastosowania ww. przepisu do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania, była już przedmiotem orzekania sądów administracyjnych i nie budzi wątpliwości, że w okolicznościach niniejszej sprawy roszczenie odszkodowawcze należy rozpatrywać w świetle przepisów obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami (wyrok NSA z 2 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2635/14). Odpowiednikiem art. 35 ustawy z 12 marca 1958 r. jest regulacja zawarta w art. 124 u.g.n. Zgodnie zaś z art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Stosownie do art. 128 ust. 4 odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. W myśl art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Stosownie zaś do treści art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (art. 156 ust. 3). W myśl art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Jak wynika z analizy akt rozpoznawanej sprawy podstawą ustalenia odszkodowania stanowił operat szacunkowy sporządzony [...] maja 2019 r. przez rzeczoznawcę majątkowego B.A. (uprawnienia nr [...]), na zlecenie Starosty [...]. Operat ten sporządzony został na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji. W piśmie z [...] czerwca 2020 r. rzeczoznawca majątkowy poinformował natomiast, że nie można potwierdzić aktualności operatu szacunkowego sporządzonego [...] maja 2019 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że w dacie wydania decyzji przez organ drugiej instancji, tj. [...] lipca 2020 r. przedmiotowy operat utracił swoją ważność i oczywiste jest, że nie mógł stanowić dowodu w sprawie. Słusznie zatem Wojewoda [...] uznał, że w związku z utratą aktualności operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia wysokości odszkodowania i brakiem klauzuli aktualizacyjnej, konieczne jest sporządzenie nowego operatu szacunkowego, co oznacza przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania dowodowego w znacznej części, a tym samym, że zaistniały podstawy do uchylenia decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2019 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, zgodnie z art. 138 § 2 kpa. W świetle powyższego stwierdzić należy, że wniesiony sprzeciw jest bezzasadny i brak jest podstaw do jego uwzględnienia. Przy czym odnosząc się do podnoszonych w sprzeciwie zarzutów podkreślić trzeba, że powinny być one przedmiotem rozważań w ponownie prowadzonym postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Zdaniem Sądu organ powinien w szczególności rozważyć podnoszone sporne kwestie dotyczące podmiotu uprawnionego do wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie, w tym poglądy wynikające ze stanowiska przedstawionego w powoływanych w sprzeciwie orzeczeniach. Jeszcze raz zaznaczyć trzeba, że rozpoznając sprzeciw Sąd ocenia wyłącznie czy w okolicznościach faktycznych sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.