I SA/Wa 2176/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. Z. na postanowienie [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyjaśnienia wątpliwości co do sentencji oraz uzasadnienia postanowienia oddala skargę. Główny Geodeta Kraju (dalej: "organ odwoławczy") zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: "WINGiK") z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] odmawiające wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowienia WINGiK z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...]. W uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. WINGiK uznał wniesione zażalenia za uzasadnione oraz zobowiązał Starostę [...] do załatwienia sprawy w terminie 30 dni i zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że M. Z. wystąpiła z wnioskiem o wyjaśnienie treści powyższego postanowienia wydanego w trybie art. 37 w zw. z art. 35 k.p.a. poprzez brak oznaczenia strony odnośnie M. Z., oznaczenia środka zaskarżenia jako ponaglenia oraz brak oznaczenia przedmiotu rozstrzygnięcia co najmniej w zakresie numerów działek. Organ wskazał, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści postanowienia konieczne jest wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Co do zasady, przedmiotem wyjaśnienia jest rozstrzygnięcie postanowienia w zakresie wyjaśnienia stronie wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań, wyjaśnień, utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Wskazał nadto, że wyjaśnienie nie może wykorzystywany w celu kwestionowania poprawności samego rozstrzygnięcia ani doprowadzić do uzupełnienia jego treści. Według organu wyjaśnienie wątpliwości w żądanym przez skarżących zakresie przekracza uprawnienie organu z art. 113 § 1 k.p.a., bowiem w tym trybie nie ma on możliwości korygowania treści swojego rozstrzygnięcia we wskazanym we wniosku zakresie. Końcowo organ wskazał, że wniosek złożony przez M. Z. w jej własnym imieniu, w stosunku do postanowienia WINGiK z dnia [...] stycznia 2019 r., niezależnie od merytorycznego uzasadnienia nie mógł być skuteczny, gdyż o wyjaśnienie treści danego rozstrzygnięcia może wystąpić jedynie strona tj. W. Z. i M. Z. Skargę na powyższe postanowienie wniosła M. Z. w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik W. Z. i M. Z., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W bardzo obszernym uzasadnieniu skargi opisała dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego, czynności podjęte przez organy administracji i przedstawiła swoje stanowisko w zakresie podstaw zastosowania art. 113 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę W. Z. i M. Z. Postanowieniem z dnia [...] października 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił zażalenie W. Z. i M. Z. na powyższe postanowienie, a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie ww. osób na powyższe postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Sąd nie stwierdził, by zaskarżone postanowienie Głównego Geodety Kraju zostało wydane z tego rodzaju naruszeniem prawa, które miałoby istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Stosownie bowiem do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji (postanowienia) następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 113 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia, na żądanie organu egzekucyjnego lub strony, wątpliwości co do treści decyzji. Zgodnie natomiast z art. 126 k.p.a. powyższa regulacja odnosi się również do postanowienia. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści postanowienia jest konieczne wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Przedmiotem postanowienia wydanego w trybie art. 113 § 2 k.p.a. jest wyłącznie wyjaśnienie stronom tego, jak organ rozumiał własne rozstrzygnięcie. Wyznaczone przepisem art. 113 § 2 k.p.a. pole działania organu jest więc ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłoszonych wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań, wyjaśnień, bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Nadto należy wskazać, że wyjaśnienie nie może prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia. Z akt sprawy wynikam, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. WINGiK rozpoznał zażalenie W. Z. i M. Z. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz realizacji wniosków o niewłączanie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego wykonanego przez geodetę A. P. i uznał zażalenie za uzasadnione, zobowiązał Starostę [...] do załatwienia sprawy w terminie 30 dni i zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy. Zarówno Główny Geodeta Kraju jak i organ pierwszej instancji w kwestionowanych postanowieniach odmówiło wyjaśnienia wątpliwości treści powyższego postanowienia uznając, że zarzuty skarżących w istocie kwestionują poprawność sformułowania jego osnowy ( brak wskazania numerów działek, których sprawa dotyczy, poprawności oznaczenia środka zaskarżenia bezczynności Starosty [...]), nie stanowią zaś one wątpliwości co do treści tego postanowienia, zwłaszcza treści jego rozstrzygnięcia, w związku z czym nie mogą podlegać rozpatrzeniu na podstawie i w ramach art. 113 § 2 k.p.a. Z powyższym stanowiskiem organu należy się zgodzić. Jak wyżej wskazano instytucja wyjaśnienia treści decyzji nie możne służyć uzupełnieniu treści decyzji, czy też jej poprawieniu, bowiem procedura wyjaśnienia decyzji nie służy jej zmianie zgodnie z wolą strony. Organ nie może również dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym, przedmiotem postanowienia wydanego w trybie art. 113 § 2 k.p.a. jest wyłącznie wyjaśnienie stronom tego, jak organ rozumiał własne rozstrzygnięcie. Trzeba wskazać, że skarżąca wniosła o wyjaśnienie wątpliwości postanowienia wydanego na podstawie art. 37 k.p.a. Możliwość wniesienia środka prawnego (pierwotnie – zażalenia, w obecnym stanie prawnym – ponaglenia) na przewlekłe prowadzenie postępowania została wprowadzona na mocy ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.), która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r. Z treści komentowanego przepisu wynika, że ponaglenie jest w istocie podaniem (żądaniem) o rozpatrzenie sprawy bezczynności organu lub sprawy przewlekłości postępowania przez właściwy organ administracji publicznej. Inaczej mówiąc, postanowienie wydane na podstawie art. 37 k.p.a. artykułu orzeka co do zasadności ponaglenia (poprzednio zażalenia) na niezałatwienie sprawy przez właściwy organ w terminie i wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu pozostającego w zwłoce. Skuteczne wniesienie ponaglenia wszczyna incydentalne postępowanie w sprawie stwierdzenia bezczynności lub w sprawie stwierdzenia przewlekłości, które kończy wydanie postanowienia (wyrok NSA z 7.07.2016 r., I OSK 2289/15, LEX nr 2100712: "Postępowanie w zakresie przewlekłości postępowania administracyjnego jest postępowaniem odrębnym od postępowania właściwego, którego przewlekłość dotyczy. Jest niejako postępowaniem wpadkowym"( (tak komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego M. Jaśkowska i inni. Wydanie z 2020 r.) Tego rodzaju postanowienie powinno zatem dotyczyć wyłącznie kwestii związanych z ustaleniem bezczynności organu, a tym samym nie musi, a nawet nie powinno zawierać szczegółowych informacji związanych z prowadzoną sprawą merytoryczną. Tym samym stanowisko skarżących dotyczące wskazanych we wniosku wątpliwości co do jego treści nie mogło zostać uwzględnione przez organ. W tym miejscu zauważenia jeszcze wymaga, że organ w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2019 r. WINGiK wskazał na rozpoznanie "zażalenie" zamiast prawidłowo "ponaglenia". Sformułowania organu, choć niefortunnego, nie można zrozumieć inaczej, jak tylko tak, że organ rozpoznał wniosek skarżącej określony w art. 37 k.p.a. Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji odpowiadają zatem prawu, a w toku postępowania ww. organy nie uchybiły przepisom postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, wobec czego skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.