I SA/Wa 2176/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, asesor WSA Anna Milicka-Stojek, Protokolant: specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 listopada 2019 r. nr KOX/2317/Po/19 w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym orzeczeniem z 21 listopada 2019 r., nr KOX/2317/Po/19, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "Kolegium", "organ") na podstawie art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 z późn. zm. dalej: "u.g.n.") oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. poz.270, dalej: "ustawa zmieniająca"), po rozpatrzeniu wniosku C. K. (dalej: "użytkownik wieczyści") - orzekło o umorzeniu postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej. Orzeczenie Kolegium zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z 19 listopada 2018 r., nr UD-IV-WNI-D.6843.E G 5792.2018.MKR (doręczonym w dniu 17 grudnia 2018 r.) Prezydent [...] reprezentujący Miasto [...], wypowiedział C. K. dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu udziału w użytkowaniu wieczystym nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...][...], oznaczonej jako działka ew. [...] obręb [...] (KW nr [...]), związanej z lokalem mieszkalnym nr [...] i zaproponował od 1 stycznia 2019 r. nową wysokość opłaty rocznej w kwocie [...] zł. Podstawą aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego była aktualna wycena wartości nieruchomości dokonana w operacie szacunkowym z 22 października 2018 r., sporządzonym przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. W ww. piśmie wskazano, że zgodnie z art. 77 ust. 2a u.g.n. ustaloną opłatę użytkownik wieczysty ma wnosić w następujący sposób: za 2019 rok –[...] zł; za 2020 rok – [...] zł; za 2021 rok – [...] zł. Prezydent pouczył, że w terminie 30 dni od daty doręczenia wypowiedzenia, użytkownik wieczysty może złożyć do Kolegium wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest nieuzasadniona w innej wysokości. Pismem z 14 stycznia 2019 r. C. K. wniósł o ustalenie, że dokonana aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. Pismem z 1 lipca 2019 r. Miasto [...] wniosło o oddalenie wniosku i ustalenie od 1 stycznia 2019 r. wysokości opłaty rocznej w kwocie wynikającej z wypowiedzenia z 19 listopada 2018 r. Powołanym na wstępie orzeczeniem z 21 listopada 2019 r., Kolegium umorzyło przedmiotowe postępowanie. Organ wskazał, że w dniu 13 lutego 2019 r. weszła w życie ustawa zmieniająca z 31 stycznia 2019 r., która w art. 1 zmieniła ustawę o gospodarce nieruchomościami, a w art. 2 zmieniła ustawę o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Stosownie natomiast do art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 stycznia 2019 r., postępowania o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się. Kolegium wskazało, że wypowiedzenie zostało doręczone użytkownikowi wieczystemu po dniu 5 grudnia 2018 r. W tym stanie rzeczy postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości podlega umorzeniu. Organ pouczył strony o prawie wniesienia od ww. orzeczenia sprzeciwu do sądu powszechnego, wskazując na art. 79 ust. 3 i art. 80 u.g.n. Zgodnie z art. 80 ust. 1 u.g.n. od orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości Miasto [...] wniosło sprzeciw od orzeczenia Kolegium z 21 listopada 2019 r. Sąd Rejonowy dla [...] w [...] Wydział [...] Cywilny postanowieniem z dnia 14 grudnia 2021 r., sygn. akt [...] umorzył postępowanie w niniejszej sprawie. Miasto [...] złożyło zażalenie na powyższe postanowienie. Sąd Okręgowy w [...] [...] Wydział Cywilny [...] postanowieniem z dnia 27 czerwca 2023 r, sygn. akt [...] zmienił zaskarżone postanowienie w ten sposób, że odrzucił sprzeciw Miasta [...] od orzeczenia Kolegium z 21 listopada 2019 r., wskazując, że od orzeczenia wydanego w trybie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej nie służy sprzeciw do sądu powszechnego. Pismem z 26 października 2023 r. Miasto [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na orzeczenie Kolegium z 21 listopada 2019 r., nr KOX/2317/Po/19, zaś pismem z tej samej daty. wniosło również o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na ww. orzeczenie Kolegium z 21 listopada 2019 r. W skardze, Miasto [...] (dalej: "skarżący") - reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika - zarzuciło naruszenie: 1) przepisu art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego sprawy; 2) przepisu art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów przez niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu skargi Miasto [...] przedstawiło stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów i w konsekwencji wniosło o uchylenie w całości orzeczenia Kolegium z 21 listopada 2019 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu. Organ podniósł, że Miasto [...] będąc właścicielem nieruchomości i jednocześnie uprawnionym organem do wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej, nie wykazało dowodowo, że skutecznie zostało doręczone wypowiedzenie wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości. Kolegia odwoławcze nie prowadzą postepowań wyjaśniających tylko opierają się na dowodach przedstawionych przez właściciela nieruchomości z jednej strony oraz użytkownika wieczystego z drugiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd uznał wniesioną skargę za dopuszczalną. Kolegium naruszyło art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a., poprzez wadliwe pouczenie o środku zaskarżenia, tj. sprzeciwie do sądu powszechnego w sytuacji, w której od decyzji (orzeczenia) o umorzeniu postępowania, jako rozstrzygnięcia o charakterze wyłącznie formalnym, nie przysługiwał tego rodzaju środek zaskarżenia, co zostało przesądzone powołanym wyżej rozstrzygnięciem sądu powszechnego. Podkreślić należy, że w sytuacji, gdy w danej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy (jak w niniejszym przypadku), sąd administracyjny nie może odrzucić skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu administracyjnym - t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259). Przede wszystkim jednak błędne pouczenie w orzeczeniu (w decyzji) co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która się do niego zastosowała (art. 112 k.p.a.). Skarżące Miasto zastosowało się do zawartego w zaskarżonym orzeczeniu Kolegium błędnego pouczenia o przysługującym środku zaskarżenia w postaci sprzeciwu do sądu powszechnego. Wobec tego oraz z uwagi na odrzucenie sprzeciwu przez sąd powszechny, Sąd orzekający przyjął do rozpoznania wniesioną skargę uwzględniając - w zakresie terminu do jej wniesienia - że została ona złożona niezwłocznie po doręczeniu skarżącemu postanowienia Sądu Okręgowego w [...]. Kluczową kwestią dla oceny legalności zaskarżonego orzeczenia Kolegium o umorzeniu postępowania jest prawidłowa wykładnia art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 270). Zgodnie z tym przepisem, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenie dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją (art. 4 ust. 1), natomiast postępowanie w przedmiocie aktualizacji opłaty, które jest niezakończone w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej z 31 stycznia 2019 r. umarza się (art. 4 ust. 2). Przepis art. 4 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 2019 r. wskazuje na przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, którymi są: 1) wszczęcie postępowania po 5 października 2018 r. oraz 2) brak skutecznego doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym przed dniem 1 stycznia 2019 r. (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 164/22, LEX nr 3329950). Z kolei, przepis art. 4 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. przewiduje umorzenie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1, w sytuacji gdy postępowanie to nie zostało zakończone na dzień 13 lutego 2019 r. (dzień wejścia w życie ustawy zmieniającej z 31 stycznia 2019 r.). W powyższym orzeczeniu NSA zwrócił uwagę, że: "Przepis art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej zawiera zatem normę materialną, która w sytuacji określonej w hipotezie tego przepisu, wyznacza wysokość rocznej opłaty przekształceniowej na wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. (...) Konieczność umorzenia postępowania dotyczącego sporu co do wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest konsekwencją tego, że spór ten, wobec materialnoprawnej regulacji art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, stał się bezprzedmiotowy: w wyniku przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, brak jest podstaw do aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste na przyszłość, zaś określenie wysokości opłaty przekształceniowej następuje na podstawie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste obowiązującej przed aktualizacją". Ten pogląd został zaaprobowany w postanowieniach NSA z dnia: 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 571/22 i 12 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1626/21. Sąd wyjaśnia przy tym, że przepis art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej odnosi się do całej nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym, a nie tylko do jej części wyznaczonej wielkością udziału w tym prawie. Użytkowanie wieczyste jest ograniczonym prawem rzeczowym niepodzielnym. Przysługuje ono zatem do danej nieruchomości, jako całości. Nie można więc przyjmować, że kwestia wysokości opłaty (za poszczególne udziały w nieruchomości wspólnej) może być różnie ukształtowana dla użytkowników wieczystych, nawet jeżeli nie każdy z nich złoży wniosek o ustalenie, czy została ta opłata ukształtowana prawidłowo. Różnica w wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste każdego współużytkownika może wynikać wyłącznie z różnicy wielkości udziału, gdyż każdy z nich uiszcza opłatę w wysokości zależnej od przysługującego mu udziału w tym prawie. Jednakże podstawa jej wymiaru musi być zawsze taka sama. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że wszczęcie postępowania aktualizacyjnego nastąpiło po dniu 5 października 2018 r. Bezsporne jest także, że do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. 13 lutego 2019 r. postępowanie to nie zostało zakończone. Zatem, została spełniona pierwsza z przesłanek z art. 4 powołanej ustawy. Jednak spełnienie tylko tej przesłanki nie uprawniało organu do umorzenia postępowania. Organ bowiem w uzasadnieniu nie odniósł się do drugiej z przesłanek i nie ustalił czy została ona spełniona, tj. czy wypowiedzenie zostało doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości. Z treści orzeczenia można wywieść, że przedmiotowa nieruchomość stanowi przedmiot współużytkowania i w związku z tym organ winien ustalić czy wypowiedzenia zostały doręczone wszystkim współużytkownikom przed 1 stycznia 2019 r., a w związku z tym, jaka opłata obowiązuje. Z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, a także z nadesłanych przez organ akt administracyjnych nie wynika, by kwestia ta była przedmiotem ustaleń i rozważań organu. Gdyby się bowiem okazało, że wypowiedzenia te nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przedmiotowej nieruchomości lub był tylko jeden współużytkownik, któremu skutecznie doręczono wypowiedzenie przed 1 stycznia 2019 r., to organ nie może umorzyć postępowania, lecz powinien wniosek o ustalenie, że podwyższenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu jest nieuzasadnione lub uzasadnione w innej wysokości rozpoznać na podstawie art. 79-80 u.g.n. i ewentualnie przekazać sprzeciw do sądu cywilnego, jeżeli użytkownik wieczysty taki sprzeciw złoży. Zatem brak ustalenia przez Kolegium, czy wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej zostały doręczone przed 1 stycznia 2019 r. wszystkim współużytkownikom wieczystym przedmiotowej nieruchomości świadczy o tym, że organ przedwcześnie umorzył postępowanie aktualizacyjne. Z tych przyczyn Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydało zaskarżone orzeczenie z naruszeniem art. 4 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy zmieniającej oraz przepisów postępowania administracyjnego – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględniając ocenę prawna wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku organ dokona ustaleń faktycznych we wskazanym wyżej zakresie i w zależności od ich wyniku podejmie stosowne orzeczenie, mając na względzie, że umorzenie postępowania jest możliwe tylko wtedy, gdy wypowiedzenie opłaty rocznej nie zostało doręczone przed 1 stycznia 2019 r. wszystkim użytkownikom wieczystym. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu administracyjnym orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 powołanej ustawy.