I SA/Wa 2179/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) sędzia WSA Monika Sawa, Protokolant referent Aleksandra Cymerska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz A. P. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z [...] lipca 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2021 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Powiat [...], własności nieruchomości położonej w obrębie [...], jedn. ewid. [...], ozn. jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod drogę publiczną nr [...] relacji [...] - [...] - [...] - granica województwa (obecnie nr [...]). Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2021 r., działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa, przez Powiat Ostrołęcki własności ww. nieruchomości. A. P. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii rozpoznając sprawę stwierdził, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Organ zaznaczył, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 nastąpiło zatem, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki:  - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Minister pokreślił, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności, ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. W dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem działki nr [...] (która powstała z podziału działki nr [...], wydzielonej z działki nr [...]) był A. P. Z treści KW nr [...] nie wynika, aby nastąpiły zmiany w zakresie prawa własności. Zdaniem organu odwoławczego w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, co ustalono na podstawie: - rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg wojewódzkich w województwach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (Dz. U. z 1986 r. nr 30, poz. 151), droga nr [...] relacji [...] - [...] - [...] - do drogi [...] ([...] - [...]) została zaliczona do dróg wojewódzkich; - droga nr [...] nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. z 1998 r., nr 60, poz. 1071) i zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą powiatową; - mapy z projektem podziału nieruchomości, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] września 2020 r., pod nr [...], z której wynika, że działka nr [...] została zajęta pod drogę publiczną. Ponadto w tytule mapy geodeta określił, że przedstawia stan zajęcia pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. Minister zaznaczył, że w aktach sprawy znajduje się mapa zajętości pasa drogi powiatowej, sporządzona przez A. P., dołączona do pisma z [...] marca 2021 r. Mapa ta została sporządzona przez stronę postępowania, zatem nie może stanowić kontrdowodu do ww. mapy z projektem podziału nieruchomości. Z akt sprawy nie wynika ponadto, aby A. P. dysponował stosownymi uprawnieniami zawodowymi, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjno - wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego (Dz. U. z 2011 r., nr 263, poz. 1572). Organ odwoławczy przytoczył stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne i podkreślił, że operat techniczny, sporządzony przez upoważnionego funkcjonariusza publicznego - geodetę, korzysta - jako dokument urzędowy - z domniemania prawdziwości zawartych w nim oświadczeń i zapisów, w tym także oświadczeń woli o charakterze cywilnoprawnym. Brak jest podstaw, aby odmawiać mocy dowodowej dokumentowi sporządzonemu przez uprawnionego geodetę i włączonemu do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Dokument ten ma charakter dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 76 k.p.a. i wzruszenie mocy dowodowej tego dokumentu jest możliwe wyłącznie przez przeprowadzenie przeciwdowodu. Jako, że dokumenty urzędowe są najbardziej wiarygodnymi środkami dowodowymi, dowody przeciwne muszą być zdecydowanie przekonywujące. Minister wskazał ponadto, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu publicznym, o czym świadczy: - protokół zdawczo - odbiorczy wraz z załącznikiem spisany w dniu [...] grudnia 1998 r. w [...], na mocy którego władztwo m.in. nad drogą nr [...] zostało przekazane na rzecz Powiatu [...]; - pismo Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych z [...] października 2020 r., z którego wynika, iż w dniu [...] grudnia 1998 r. droga nr [...] posiadała nawierzchnię bitumiczną oraz prowadzone były na niej roboty utrzymaniowe, polegające na uzupełnianiu ubytków, wymianie oznakowania, ścince poboczy, wycince krzewów przydrożnych i zimowym utrzymaniu przejezdności; - oświadczenia z [...] października 2020 r. T. D. - Kierownika Obwodu Drogowego Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...] Zarząd Dróg w [...] w okresie od listopada 1975 r. do 31 grudnia 1998 r., z którego wynika, że Zarząd Dróg w [...] władał drogą nr [...]. Ponadto Zarząd Dróg w [...] prowadził prace związane z utrzymaniem nawierzchni drogi (odśnieżanie, remont, modernizacja nawierzchni drogi), realizacją zadań w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego (ustawianie i wymiana znaków drogowych), pielęgnowaniem zadrzewień przydrożnych poprzez wycinkę drzew i krzewów uszkodzonych, zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Organ odwoławczy zaznaczył, że katalog środków dowodowych w rozpatrywanej sprawie nie jest zamknięty bowiem zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być zatem dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Oznacza to, że zarządca drogi może udowodnić zaistnienie przesłanki związanej z władaniem publicznoprawnym także w oparciu o oświadczenia pracowników świadczących usługi w zakresie modernizacji, utrzymania i ochrony dróg, z których wynikać będzie zakres prowadzonych prac na drodze publicznej, w pasie której znajduje się dana nieruchomość w okresie obejmującym dzień 31 grudnia 1998 r. Minister przytaczając stosowne orzecznictwo podkreślił, że oświadczenie składane w toku postępowania administracyjnego korzysta z domniemania prawdziwości jeżeli nie jest oczywiście sprzeczne z innymi dowodami, okolicznościami i faktami znanymi organowi administracyjnemu z urzędu. Organ administracyjny prowadzący postępowanie może poprzestać na odebraniu oświadczenia jeżeli jego prawdziwość nie budzi w ocenie organu wątpliwości. Odnosząc się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów Minister wskazał ponadto, że w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób umożliwiający realizacji czynności związanych z zarządem drogi (np. poprzez jego wygrodzenie), istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. Nie może obalić tego domniemania sam fakt wykonywania na nieruchomości zajętej pasem drogowym (w części obejmującej np. pas zieleni) przez właściciela gruntu prac porządkowych. Podejmowanie przez właściciela nieruchomości tego rodzaju prac w obrębie pasa drogowego drogi publicznej nie stanowi samo w sobie przeszkody dla realizacji czynności zarządu drogi przez podmioty publicznoprawne. W świetle powyższego organ odwoławczy uznał, że w sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. i decyzja organu I instancji jest prawidłowa. A. P. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając zaskarżonej decyzji: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów, w tym niewłaściwej ocenie wartości dowodowej sporządzonego dokumentu o nazwie "Operat techniczny. Podział nieruchomości zajętych pod drogę publiczną" autorstwa geodety E. D., co w konsekwencji doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia sprzecznego z interesem społecznym oraz słusznym interesem skarżącego, poprzez wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa nieruchomości przez Powiat [...], 2) rażące naruszenie art. 84 § 1 k.p.a., poprzez oparcie rozstrzygnięcia na ww. dokumencie autorstwa geodety E. D., podczas gdy w postępowaniu administracyjnym ten geodeta nie pełnił funkcji biegłego, co w konsekwencji doprowadziło organ do wydania nieprawidłowego rozstrzygnięcia, 3) rażące naruszenie art. 78 § 1 i 2 k.p.a., poprzez pominięcie wniosków dowodowych skarżącego, co w konsekwencji doprowadziło organ do wydania nieprawidłowego/przedwczesnego rozstrzygnięcia. II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w granicach ustalonego w sprawie stanu faktycznego działka nr [...] została nabyta z mocy prawa przez Powiat [...], podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu i jego zastosowanie w niniejszej sprawie musi prowadzić do wniosku o niespełnianiu przez Powiat [...] wymogów art. 73 ust. 1 ww. ustawy, co w konsekwencji doprowadziło organ do wydania rozstrzygnięcia rażąco sprzecznego z prawem. W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2021 r., umorzenie postępowania administracyjnego, które doprowadziło do wydania skarżonych decyzji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący wniósł ponadto o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów w postaci: 1) sporządzonej przez geodetę uprawnionego S. S. mapy zajętości pasa drogi powiatowej, na okoliczność istnienia różnic w danych przyjętych do zasobu geodezyjnego, co automatycznie powoduje, że dokument podpisany przez geodetę E. D. opiera się na nieprawidłowych danych i powinien dodatkowo zawierać ustalenia niezbędne przy tzw. mapie synchronizacyjnej, czego nie zawiera, a skutkiem tego dla zaskarżonej decyzji jest jej wydanie bez podstawy prawnej, 2) pisma z [...] sierpnia 2020 r. Zarządu Powiatu w [...] ([...]), na okoliczność tego, że Powiat [...] - prawie trzy miesiące przed złożeniem wniosku do Wojewody [...] - przyznaje, że prowadził ze skarżącym negocjacje co do sprzedaży przez skarżącego spornej działki, co jawi się, przez pryzmat niniejszego postępowania, rażącym naruszeniem prawa i szukaniem sposobu pozbawienia skarżącego własności bez odszkodowania. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2329 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że konstytucyjna zasada postępowania administracyjnego odzwierciedlona w art. 15 k.p.a. odnosi się do dwuinstancyjności tego postępowania. Obowiązkiem organu II instancji, zgodnie z powołanym art. 15 k.p.a., jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Oznacza to, że wniesienie odwołania uruchamia przeprowadzenie ponownie postępowania wyjaśniającego, które nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności, z chwilą zainicjowania postępowania przed organem odwoławczym, na skutek wniesienia odwołania, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (tak: T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Wobec powyższego, organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do zaaprobowania treści decyzji organu pierwszej instancji, co miało miejsce w sprawie niniejszej, lecz ma obowiązek ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie a także w szczególności logicznego, wyczerpującego i odzwierciedlonego w uzasadnieniu orzeczenia drugoinstancyjnego ustosunkowania się do wszystkich zarzutów odwołania , z odniesieniem ich treści do ustalonego przez siebie stanu faktycznego sprawy, zgromadzonych dowodów oraz ich oceny prawnej. Oznacza to tym samym, że organ drugiej instancji ma obowiązek rozpatrzenia wszystkich twierdzeń i żądań strony oraz ustosunkowania się do nich zwłaszcza jeśli zostały zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Analiza akt sprawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, że organ odwoławczy wskazanych wyżej obowiązków nie wykonał, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy potwierdza, że sporna nieruchomość przeszła na własność Powiatu [...] na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Wojewoda powołał się na dokumenty w postaci zaświadczenia Starosty [...] z [...] października 2020 r., pisma Zarządu Dróg Powiatowych w [...] z [...] października 2020 r., oświadczenia z [...] października 2020 r. Kierownika Obwodu Drogowego Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...] Zarządu Dróg w [...]. W odwołaniu skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów, w tym niewłaściwą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, że przed 1 stycznia 1999 r. działka nr [...] pozostawała we władaniu Powiatu [...] i była przed 1 stycznia 1999 r. zajęta pod drogę publiczną, podczas gdy – zdaniem odwołującego - zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do takich ustaleń, co w konsekwencji doprowadziło organ administracji publicznej do wydania rozstrzygnięcia rażąco sprzecznego z prawem. Ponadto zdaniem odwołującego w sprawie doszło do naruszenia art. 73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w granicach ustalonego w sprawie stanu faktycznego działka nr [...] została nabyta z mocy prawa przez Powiat [...], podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu i jego zastosowanie musi prowadzić do wniosku o niespełnianiu przez Powiat [...] wymogów art. 73 ust. 1, co w konsekwencji doprowadziło organ administracji publicznej do wydania rozstrzygnięcia rażąco sprzecznego z prawem. Skarżący mając to na uwadze wniósł o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków K. C., C. M. i T. P. oraz A. P. w charakterze strony na okoliczność wykazania faktu władania przez niego sporną nieruchomością, tj. uprawiania terenów rolnych (łąk) na aktualnej działce nr [...] oraz sposobu użytkowania tego terenu w dniu 31 grudnia 1998 r. i przed tą datą. Pomimo treści wskazanego odwołania, zawartych w nim zarzutów oraz wniosków dowodowych, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził jedynie prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej posługując się tożsamymi argumentami co organ I Instancji. Zaniechał tym samym przeprowadzenia wnioskowanych dowodów, jak również nie wyjaśnił z jakich przyczyn nie zostały one przeprowadzone. Organ nie ustosunkował się ponadto do stanowiska skarżącego co do spornych kwestii związanych z zajętością nieruchomości pod drogę uwidocznionej na mapie geodezyjnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Skoro zatem obowiązkiem organu odwoławczego było ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy "od nowa" w jej całokształcie oraz skoro organ ten nie był związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów, a ponadto miał obowiązek wyczerpującego odniesienia się do zarzutów odwołania, to zaskarżoną decyzję należy uznać za wadliwą W celu dokonania prawidłowego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powinien ustalić rzeczywisty stan faktyczny w sprawie, zgodnie z treścią art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a jego decyzja, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., powinna być należycie uzasadniona z podaniem między innymi dowodów, na podstawie których określone fakty organ przyjął za udowodnione, oraz przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w szczególności jeśli były one przedmiotem argumentacji skarżącego zawartej w odwołaniu. W ocenie Sądu, uzasadnienie organu drugiej instancji jednoznacznie wskazuje, że organ ten nie rozpoznał sprawy ponownie oraz co jest decydujące dla treści wyroku wydanego przez Sąd - nie odniósł się do wniosków i zarzutów podniesionych w odwołaniu ani nawet nie odnotował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ich treści i znaczenia dla potrzeb wydanego przez siebie rozstrzygnięcia. W powołanych okolicznościach Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7, 15, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.