I SA/Wa 218/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch Asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania D. M., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] o odmowie przyznania D. M. świadczenia w postaci zasiłku celowego w miesiącu kwietniu i maju 2004 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że w dniach 19 i 26 kwietnia 2004 r. D. M. złożyła podanie z prośbą o dodatkową pomoc finansową na zakup obuwia letniego – [...] zł, zakup bielizny – [...] zł, zakup leków – [...] zł, zwrot opłaty za gaz – [...] zł, spłatę zadłużenia czynszowego w wysokości [...] zł, zwrot kosztów instalacji licznika – [...] zł, opłacenie rachunku za telefon – [...] zł, na zakup środków higieny i czystości, biletów komunikacji miejskiej, papieru i długopisów oraz pomoc finansową na wyżywienie i wykonywanie kserokopii w związku ze sprawami w sądzie. Prezydent W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], odmówił przyznania D. M. zasiłku celowego na pokrycie wnioskowanych świadczeń w miesiącu kwietniu i maju 2004 r. Rozpoznając niniejszą sprawę organ związany był oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1233/04, którym uchylona została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] oraz decyzja Prezydenta W. z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] W uzasadnieniu wyroku podniesiono, iż w rozpoznawanej sprawie organy orzekające w uzasadnieniach do decyzji nie zawarły żadnych ustaleń dotyczących możliwości finansowych Ośrodka Pomocy Społecznej [...]. Z uwagi na fakt, iż organy administracji publicznej orzekające w przedmiotowej sprawie nie podały w uzasadnieniu decyzji konkretnych kwot jakimi dysponowały na udzielenie danego rodzaju pomocy jak też jakie kwoty zostały rozdysponowane, na jakie potrzeby oraz jaka była wysokość przeciętnego świadczenia Sąd uznał decyzje organu pierwszej, jak i drugiej instancji, za nadmiernie dowolne, a tym samym wykraczające poza granice uznania administracyjnego. Prezydent W. ponownie rozpoznając sprawę wykazał, iż w kwietniu 2004 r. Ośrodek Pomocy Społecznej dysponował środkami finansowymi na zasiłki celowe w kwocie 191.485,18 zł, a średnia wysokość świadczenia na rodzinę wynosiła 424,60 zł; zaś w maju 2004 r. Ośrodek dysponował środkami finansowymi na zasiłki celowe w kwocie 223 849,53 zł, a średnia wysokość świadczenia na rodzinę wynosiła 451, 30 zł. Organ pierwszej instancji wziął również pod uwagę fakt, że wnioskodawczyni wykazywała brak współdziałania w rozwiązywaniu swej trudnej sytuacji życiowej. D. M. nie poszukiwała pracy, nie była zainteresowana ofertą skorzystania z pomocy Zespołu d/s Osób Bezrobotnych funkcjonującego w strukturach Ośrodka Pomocy Społecznej, nie wykorzystała również możliwości zatrudnienia się w charakterze opiekunki [...]. Organ wyjaśnił, że wskazane okoliczności, w świetle art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, stanowią podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Od powyższej decyzji D. M. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. uznając ją za krzywdzącą i tendencyjną. Wniosła o wyjaśnienie jaki limit pomocy materialnej na rzecz jednej osoby wyznaczył organ, czy też ewentualny limit uwzględniający kryteria dochodowe określone w art. 8 ustawy na osobę w rodzinie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., w wyniku rozpoznania odwołania, wskazało, że organ pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Kolegium wyjaśniło, że przyznanie zasiłku celowego z pomocy społecznej nie jest prawnym obowiązkiem organów administracji i nie rodzi dla strony roszczenia o przyznanie świadczenia, zaś dla ośrodka obowiązku jego przyznania. Ośrodki zachowują w tej mierze znaczny zakres swobody zarówno w ocenie warunków bytowych osoby zainteresowanej, jak i w ocenie okoliczności sprawy, a także korzystają ze znacznego zakresu swobody w wyborze właściwego rozstrzygnięcia. Dzięki temu stwarza się możliwość dokonywania właściwych wyborów, ale tym samym nie każdy potrzebujący w każdym czasie może uzyskać spełnienie pełnych oczekiwań, ze względu na ograniczone środki, jakimi dysponują ośrodki pomocy społecznej. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób jasny i wyczerpujący wskazał przyczyny leżące u odmowy przyznania postulowanych przez D. M. świadczeń w formie zasiłku celowego w miesiącach kwietniu i maju 2004 r. Wskazano, iż wnioskodawczyni na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych w miesiącu kwietniu i maju 2004 r., mocą decyzji z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] otrzymała pomoc w kwocie [...] zł. Kwota ta wyczerpuje możliwości finansowe OPS. Kolegium dodatkowo wyjaśniło, iż pomoc społeczna ma udzielać swoim podopiecznym pomocy i wsparcia, a nie dostarczać im świadczeń pieniężnych w wysokości żądanej. Przy czym ma to być pomoc w wysokości umożliwiającej życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, a nie na poziomie uznanym przez stronę za wystarczająco dobry. Ośrodek pomocy społecznej wspiera działania osoby ubiegającej zmierzające do poprawy trudnej sytuacji, w jakiej się znalazła. Organ odwoławczy powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 1995 r. sygn. akt I SA 1760/94 (niepubl), w którym Sąd uznał, iż organ przyznając pomoc finansową w określonej wysokości brał pod uwagę nie tylko potrzeby skarżącej i jej rodziny, ale również i możliwości pomocy społecznej (art. 2 ust. 4 cyt. ustawy). Nakazuje to organowi mieć na uwadze również to, czy w obrębie jego działania znajdują się inne osoby w trudniejszej sytuacji materialnej, co w sytuacji posiadania ograniczonych środków finansowych może spowodować brak funduszy na pomoc dla osób bardziej jej potrzebujących. Kolegium podkreśliło, że organ pierwszej instancji wykazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że Ośrodek Pomocy Społecznej dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi na udzielanie pomocy wszystkim swoim klientom i z tego powodu konieczne jest dokonywanie wyborów, które ze zgłaszanych potrzeb powinny być zaspokajane w pierwszej kolejności. Kolegium wyjaśniło, że wnioskodawczyni często zgłasza roszczenia i wnioski o pomoc na różne potrzeby, co powoduje konieczność dokonywania wyborów wskazanych powyżej. Nie jest bowiem możliwe aby przy ograniczonych środkach jakimi dysponuje Ośrodek Pomocy Społecznej dla [...] realizował wszystkie wnioski o pomoc składane przez Stronę, w sytuacji gdy pod opieką tego Ośrodka znajduje się wielu klientów w takiej samej albo nawet gorszej sytuacji materialnej oraz o takich samych lub nawet większych potrzebach. Strona nie jest jedynym klientem Ośrodka. Odnosząc się do wniosku dotyczącego spłaty części zaległości za czynsz, Kolegium przytoczyło wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: sygn. akt SA/Ka 2772/95 (publ. Pr. Pracy 1997/5/45), w którym wskazano, że spłata zadłużenia z tytułu czynszu mieszkaniowego nie może być uznana za niezbędną potrzebę bytową uzasadniającą przyznanie zasiłku celowego z pomocy społecznej; sygn. akt I SA 1138/96, (publ. Pr. Pracy 1998/2/41), gdzie podkreślono, że konieczność spłacenia długu nie jest w rozumieniu ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej potrzebą bytową uzasadniającą udzielenie zasiłku z pomocy społecznej; sygn. akt I S.A. 1441/95 (niepubl.), w którym podano, że zaległości czynszowe, chociaż obciążają dłużnika i mają wpływ na jego sytuację życiową, nie mogą być uważane za potrzebę osobistą w znaczeniu zawartym w art. 32 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, gdyż bezpośrednią korzyść z przyznanego zasiłku odniesie wierzyciel. Reasumując, Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu wskazującym na konieczność jej uchylenia, a w szczególności, że mieści się ona w granicach uznania administracyjnego. D. M. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję o odmowie przyznania zasiłku celowego na wnioskowane przez nią potrzeby życiowe. W skardze wskazała, że w 1997 r. wniosła powództwo do sądu powszechnego z powodu szkód, jakich doznała na skutek braku możliwości powrotu do aktywności zawodowej. Jej zdaniem, jest to działanie mające na celu przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej. W jej ocenie błędnie oceniono jej sposób współdziałania z pracownikami Ośrodka Pomocy Społecznej. Skarżąca podniosła, że nie wyjaśniono stanu faktycznego, a organy orzekające nie wykazały, że nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Organy nie ustaliły stanu zgodnego z rzeczywistością. Skarżąca wskazała także, że z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej nie wynika, że można ograniczyć pomoc społeczną z powodu nieposzukiwania pracy. Ponadto wskazała, że Ośrodek Pomocy Społecznej nie proponował jej pracy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona i podlega oddaleniu. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd uwzględnia skargę i uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie, stwierdza nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa tego rozstrzygnięcia jedynie wówczas, gdy uzna, że w sprawie istnieją przesłanki określone w art. 145 § 1 powołanej ustawy. W sprawie niniejszej nie stwierdzono wskazanych w tym przepisie przesłanek uzasadniających uwzględnienie skargi. Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), na podstawie której wydano zaskarżoną decyzję, w art. 2 i 3 stanowi, że jest to instytucja mająca na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Osoby ubiegające się o przyznanie im świadczenia z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie automatycznie uwzględniony, bowiem rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być odpowiednie nie tylko do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale również do możliwości finansowych organu udzielającego pomocy. Z treści przepisu art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), wynika, że organ prowadzący postępowanie o przyznanie zasiłku celowego wydaje decyzję w ramach tzw. "uznania administracyjnego", swobodnie decydując o tym, czy w sprawie indywidualnej istnieje konieczność zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, uzasadniająca przyznanie tej formy świadczenia z pomocy społecznej. Zasiłek celowy organ przyznaje za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją (106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej), biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy istniejący w dniu wydania decyzji. W ocenie Sądu, zarówno w zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji, uwzględniono ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1233/04. Organy orzekające w uzasadnieniach decyzji zawarły ustalenia dotyczące możliwości finansowych Ośrodka Pomocy Społecznej [...], podały w uzasadnieniach decyzji konkretne kwoty, jakimi dysponowały na udzielenie danego rodzaju pomocy, jak też jakie kwoty zostały rozdysponowane, na jakie potrzeby oraz jaka była wysokość przeciętnego świadczenia. Mając zatem na uwadze wysokość świadczeń z pomocy społecznej udzielanych rodzinom w miesiącu kwietniu i maju 2004 r., nie można uznać, aby organy orzekające w niniejszej sprawie przekroczyły granice uznania administracyjnego. Należy w tym miejscu wskazać, że wnioskodawczyni otrzymała wsparcie w formie zasiłku celowego w kwocie [...] zł na zaspokojenie potrzeb życiowych w miesiącach kwietniu i maju 2004 r., a zatem nie pozostała ona bez wsparcia finansowego udzielonego ze strony organu do tego uprawnionego. Okoliczność podniesiona przez skarżącą, że średnia wysokość świadczenia na rodzinę w miesiącach kwietniu i maju 2004 r. jest wyższa niż kwoty świadczeń przyznanych jej na te miesiące, nie może świadczyć, w ocenie Sądu, o przekroczeniu granic uznania administracyjnego przez organy orzekające w sprawie. Średnia kwota świadczeń z pomocy społecznej wyliczona przez organy przypada na rodzinę, bez względu na liczbę jej członków, gdy tymczasem wysokość świadczeń udzielanych skarżącej przypada na jedną osobę. Zasadne są argumenty organów orzekających wskazujące jako podstawę odmowy przyznania świadczeń z pomocy społecznej brak współdziałania wnioskodawczyni w przezwyciężaniu trudnej sytuacji życiowej. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nakładają na osoby korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Zgodnie zaś z art. 11 ust. 2 tej ustawy brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej (...) może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Odnosząc się do przedstawionych przez skarżącą zarzutów, co do nieuwzględnienia przez organy w ocenie jej rzeczywistej sytuacji faktu toczącej się sprawy z powództwa cywilnego, trzeba wskazać, że okoliczność ta nie miała wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. W szczególności nie może świadczyć o podejmowaniu przez skarżącą prób powrotu do aktywności zawodowej. Nie można również odmówić racji organowi, który stwierdził, że organ pomocy społecznej nie ma możliwości przyznania świadczenia w celu pokrywania w całości wszelkich zgłaszanych potrzeb. Z przepisów art. 2 i art. 3 ustawy o pomocy społecznej wynika, że celem pomocy społecznej nie jest zapewnienie rodzinom utrzymania, ale wsparcie ich. W szczególności z uzasadnienia decyzji organów obu instancji wynika, że organ pomocy społecznej przy ustalaniu wysokości zasiłku celowego miał na względzie ograniczoną ilość środków finansowych i dużą liczbę osób wymagających pomocy, oraz fakt przyznania pomocy skarżącej na mocy poprzednio wydanych decyzji. W ocenie Sądu, organy nie naruszyły granicy uznania w przyznaniu zasiłku celowego. Sąd podziela stanowisko organu, iż rozpoznając wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku celowego należy mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej, często pozbawionych jakichkolwiek źródeł utrzymania. W świetle powyższego nie można postawić organom orzekającym zarzutu dowolności w podejmowaniu decyzji. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżącą zarzutów Sąd uznał, że nie dają one podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i decyzji utrzymanej nią w mocy, bowiem oba rozstrzygnięcia nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.