I SA/Wa 2184/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie : asesor WSA Joanna Skiba asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Ilona Sułek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu i rozłożenia na raty nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2005 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania I. S., utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy P. z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej w wysokości [...] zł i rozłożeniu tych należności na 69 rat płatnych po [...] zł miesięcznie, poczynając od miesiąca kwietnia 2005 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy P. w W, po rozpatrzeniu wniosku I. S. z dnia 25 marca 2005 r. o rozłożenie na raty zadłużenia z tytułu nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej, decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] zażądał zwrotu kwoty[...] zł z tytułu nienależnie pobranych świadczeń pomocy społecznej i rozłożył tą kwotę na 69 rat płatnych po [...] zł miesięcznie, poczynając od miesiąca kwietnia 2005 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy P. decyzją z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...] r. uznał za nienależnie pobrane świadczenia pieniężne z pomocy społecznej wypłacone I. S. w okresie listopad 1999 r. – luty 2003 r. w łącznej kwocie [...] zł. Jednak biorąc pod uwagę sytuację zdrowotną rodziny wnioskodawcy i jej finansowe możliwości uznał, że jednorazowa spłata należności określonych w powyższej decyzji jest ekonomicznie nierealna i stanowiłaby nadmierne obciążenie finansowe jej rodziny. W dniu 19 kwietnia 2005 r. I. S. wniosła od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. W uzasadnieniu wskazała, iż z uwagi na trudną sytuację finansową i zdrowotną nie jest w stanie opłacać miesięcznej raty w wysokości [...] zł. Nie była również świadoma konieczności informowania organu pomocy społecznej o pobieraniu świadczeń z Funduszu Alimentacyjnego. Wobec powyższego wniosła o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń bądź rozłożenie zaległości z tego tytułu na raty, nie wyższe niż 100 zł miesięcznie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2005 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy P. z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgoda organu pierwszej instancji na rozłożenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń, aż na 69 rat (to jest okres ponad 5 lat) jest wyjściem kompromisowym. Argumenty skarżącej, jakoby nie miała odpowiedniej świadomości w sprawie podania przychodów z otrzymywanego świadczenia z Funduszu Alimentacyjnego nie mogą stanowić wystarczającego usprawiedliwienia, dla faktu, że zobowiązana wprowadziła Ośrodek Pomocy Społecznej w błąd. W konsekwencji to działanie skarżącej doprowadziło ją i jej rodzinę do trudnej sytuacji i konieczności uszczuplenia dochodów w celu spłacenia nienależnie pobranego świadczenia. Biorąc jednak pod uwagę intencję ustawodawcy, wyrażoną w art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz ograniczoną wysokość środków finansowych jakimi dysponują ośrodki pomocy społecznej należało uznać, że trudna sytuacja strony w granicach prawa została prawidłowo oceniona przez organ pierwszej instancji. W dniu 3 listopada 2005 r. I. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2005 r., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie jej zmianę oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na niezastosowaniu art. 104 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w sytuacji gdy przepis ten wyraźnie stanowi, iż właściwy organ może odstąpić od żądania zwrotu nienależnych świadczeń jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy. W uzasadnieniu podniosła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie wzięło pod uwagę i nie oceniło tragicznej sytuacji finansowej w jakiej znalazła się rodzina skarżącej. Skarżąca wskazała również, że zwrot nienależnie pobranych świadczeń w całości, jak i w części w jej przypadku spełnia przesłanki jakie przewiduje art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Niewątpliwie taki zwrot stanowiłby dla niej zbyt duże obciążenie. Niweczyłoby to skutki uzyskiwanej wcześniej jak i obecnie pomocy z Ośrodka Pomocy Społecznej. Po opłaceniu raty miesięcznej w wysokości [...] zł rodzinie skarżącej pozostanie tylko 250 zł na żywność, co spowoduje stan niedożywienia jej oraz małoletnich dzieci. Dla sprawy istotne jest również i to, że otrzymane świadczenia, uznane następnie za pobrane nienależnie w żaden sposób nie wzbogaciły rodziny skarżącej. Wszystkie uzyskane z tego tytułu środki zostały przeznaczone na bieżące, niezbędne potrzeby. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena przez sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania oraz zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Sąd administracyjny nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w jej treści podstawą prawną - stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) obowiązany jest do badania z urzędu, czy zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie nie jest obarczone naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu, dlatego też zarzuty skargi ograniczające się głównie do wskazania trudnej sytuacji zdrowotnej i materialnej skarżącej i członków jej rodziny nie mogły mieć wpływu na wynik zapadłego w niniejszej sprawie orzeczenia. Z akt sprawy wynika bowiem, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy P. z dnia [...] kwietnia 2005 r., mimo, że decyzja organu pomocy społecznej została wydana bez podstawy prawnej. Należy zauważyć, że przedmiot decyzji organu pierwszej instancji obejmuje żądanie zwrotu oraz rozłożenie na raty nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej, ustalonych decyzją tego organu z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...]. Tymczasem przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej regulujące zasady odpłatności za świadczenia i tryb postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej nie przewidują prowadzenia postępowania administracyjnego i wydawania decyzji administracyjnej w sprawie żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń oraz przyznania ulgi w postaci rozłożenia nienależnie pobranych świadczeń na raty. Z treści przepisów art. 6 pkt 16, art. 98 i 104 ustawy o pomocy społecznej normujących problematykę nienależnie pobranych świadczeń wynika, że organ pomocy społecznej posiada kompetencję do załatwienia w formie decyzji administracyjnej sprawy indywidualnej obejmującej nienależnie pobrane świadczenia pieniężne z pomocy społecznej jedynie poprzez wydanie decyzji ustalającej wysokość należności pieniężnej podlegającej zwrotowi oraz termin jej zwrotu. Ostateczna decyzja wydana w tym przedmiocie stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego, o którym mowa w art. 26 § 1 i art. 27 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Wykładnia gramatyczna i systemowa przepisów ustawy o pomocy społecznej prowadzi do wniosku, że ogólną zasadą wyrażoną w tej ustawie jest zasada działania w formie decyzji administracyjnej przy podejmowaniu rozstrzygnięć o przyznaniu (odmowie przyznania) świadczeń z pomocy społecznej (art. 106 ust. 1 i 4 tej ustawy), natomiast w innych przypadkach wydanie decyzji administracyjnej następuje na podstawie wyraźnego przepisu szczególnego np. art. 23 ust. 1 pkt 8, art. 59 ust. 1, art. 77 ust. 5, art. 81 ust. 3, art. 106 ust. 2, art. 131 ust. 3 tej ustawy. Wola ustawodawcy koresponduje z wyrażonym w orzecznictwie sądowym stanowiskiem (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 1985 r., III SA 988/85, ONSA 1985, nr 2, poz. 38; GAP 1986, nr 12, s. 46; OSP 1987, z. 5-6, poz. 116 z glosą J. Borkowskiego; wyrok NSA z dnia 7 września 1982 r., SA/Wr 363/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 8), z którego wynika, iż stwierdzenie zawarte w art. 104 KPA, że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej prawnej formie. W oparciu o powyższe wywody należało więc stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podejmując decyzję w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 KPA i art. 104 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej w sprawie nie mającej charakteru sprawy administracyjnej dopuściło się wydania decyzji z rażącym naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt 1 KPA oraz wydania decyzji bez podstawy prawnej, jeżeli chodzi o zastosowanie w sprawie przepisu art. 104 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej, co wypełniło przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 KPA. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ wyższego stopnia - nie będąc związany zakazem z art. 139 KPA - winien, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 KPA, uchylić decyzję organu pomocy społecznej i umorzyć postępowanie prowadzone w pierwszej instancji. Odwołanie zaś, w którym zawarty jest wniosek o umorzenie lub rozłożenie na raty nienależnie pobranych świadczeń, organ odwoławczy winien przekazać właściwemu organowi pomocy społecznej do rozpatrzenia, jako wniosek o odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, ustalonych decyzją z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...]. Organ pomocy społecznej obowiązany będzie do rozpatrzenia powyższego wniosku (dopuszczalnego na podstawie art. 104 ust. 4 w związku z art. 6 pkt 16 i art. 98 ustawy o pomocy społecznej), poprzez złożenie I. S. stosownego oświadczenia woli w tym zakresie. Trzeba również zauważyć, że w przypadku negatywnego załatwienia przez organ pomocy społecznej wniosku skarżącej o odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń należałoby rozważyć udzielenie I. S. pomocy w formie rozłożenia zaległości z tego tytułu na raty. Miasto W. jako osoba prawna samodzielnie prowadząca gospodarkę finansową w zakresie realizowanych zadań własnych z zakresu pomocy społecznej jest przecież jednocześnie wierzycielem z tytułu nienależnie pobranych świadczeń, finansowanych ze środków budżetu miasta (np. zasiłków okresowych, zasiłków celowych). W związku z powyższym posiada uprawnienie do rozłożenia zaległości, które finansuje ze środków własnych, na raty. W ocenie Sądu przyznanie przez ustawodawcę osobom korzystającym z pomocy społecznej prawa do ubiegania się o ulgę w postaci odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń świadczy również o ich prawie do domagania się rozłożenia tych świadczeń na raty. Skorzystanie z tego uprawnienia pozostawione jest jednak uznaniu właściwych organów jednostki samorządu terytorialnego. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.