I SA/Wa 2184/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Emilia Lewandowska Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2013 r. sprawy ze skargi L. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie wstępnego projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wójta Gminy S. z dnia [...] września 2011 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. I. Stan faktyczny 1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia L. B. oraz E. i C. B. na postanowienie Wójta Gminy S. z dnia [...] września 2010 r. pozytywnie opiniujące wstępny projekt podziału działek ewid. nr [...] położonych w obrębie K. - utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. 2. W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podało, że dla obszaru, na którym położone są nieruchomości będące przedmiotem podziału obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Rady Gminy[...] . Z planu tego wynika, że działki objęte podziałem położone są na terenie oznaczonym i określonym w planie symbolami: MN2 - strefa zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i KPJ ciąg pieszo - jezdny gminny oraz KPJ/g2 ciąg pieszo - jezdny gminny razem z trójkątem bezpieczeństwa na skrzyżowaniu z ul. [...]. 3. W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że wydanie decyzji zatwierdzającej podział działki poprzedzone jest postępowaniem w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału. Podstawą prawną postępowania jest art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z którego wynika, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że projektowany podział działek jest zgodny z obowiązującym planem miejscowym, a podział będzie służył realizacji celu i przeznaczenia określonego w ww. planie. Stanowisko takie Kolegium zajęło po przeanalizowaniu znajdujących się w aktach sprawy wypisów z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także po porównaniu mapy z planu miejscowego i mapy stanowiącej załącznik do skarżonego postanowienia o zaopiniowaniu projektu podziału. Organ podkreślił, że w postępowaniu podziałowym jest związany ustaleniami planu miejscowego i liniami rozgraniczającymi teren wskazanymi w części graficznej planu, co oznacza, iż linia rozgraniczająca jest jednocześnie granicą nowo utworzonych działek, wydzielonych pod inwestycję drogową. Żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie upoważnia organu zatwierdzającego podział nieruchomości do weryfikacji linii rozgraniczającej teren, przewidzianej w planie miejscowym i do dokonywania oceny zasadności ustaleń planu miejscowego. Porównanie map prowadzi do wniosku, że projektowany podział jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego przedstawionymi w części graficznej (mapa), ale także w części opisowej (charakterystyka przeznaczenia). II. Zarzuty zawarte w skardze i stanowisko organu 1. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła L. B.; zarzucając naruszenie: 1. prawa materialnego i proceduralnego a zwłaszcza art. 97 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 2, 4, 31 ust. 2 i 3, 64 ust. 1, 2, i 3 Konstytucji RP a także art. 6, 7, 8, 9, 9, 10 i 11 kpa, oraz 2, działanie poprzez nieuwzględnienie wymagań dotyczących ochrony uzasadnionego interesu skarżącej L. B. i bez rozważenia innego sposobu podziału – - wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji [postanowienia] oraz decyzji [postanowienia] poprzedzającej. Skarżąca zarzuciła, że w zażaleniu na decyzję [postanowienie] Wójta wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zażalenie, w którym wskazała, że na skutek planowanego podziału linia graniczna będzie bezpośrednio stykać się z budynkiem mieszkalnym, jednakże zażalenie to nie zostało uwzględnione. Ponadto, zdaniem skarżącej, podział nieruchomości na potrzeby rozbudowy ulicy jest dla niej krzywdzący, ponieważ powoduje nieuzasadnioną ingerencję w teren jej działki w stopniu wysoce uciążliwym. 2. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. III. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy S. z dnia [...] września 2010 r. pozytywnie opiniujące wstępny projekt podziału działek ewid. nr [...]. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. 3.1 Zgodnie z art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz.651 ze zm), podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Zgodnie zaś z art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Opinia ta stanowi przedmiot odrębnego postanowienia. Stosownie do art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami regułą jest, iż podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny, natomiast zgodne z art.97 ust. 3 tej ustawy, podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli podział taki jest niezbędny do realizacji celów publicznych. Cele publiczne określone zostały w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zgodnie z art. 6 pkt 1 tej ustawy, celem publicznym jest wydzielenie gruntów pod drogi publiczne, czyli drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe lub gminne – stosownie do art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Podkreślić należy, że do dokonania podziału nieruchomości będącej własnością osoby fizycznej z urzędu nie wystarczy tylko wykazanie, że podział zmierza do realizacji celu publicznego i jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego, bowiem z art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika bowiem, że podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on "niezbędny" do realizacji celów publicznych. 3.2 Odnosząc powyższe przepisy do sprawy niniejszej stwierdzić należy, że plan zagospodarowania terenu musi określać linie rozgraniczające drogi. Aby zweryfikować, czy projekt podziału odpowiada planowi miejscowemu – organ musi dokonać analizy przebiegu tych linii na planie, a dopiero potem zweryfikować z przedłożonym projektem podziału nieruchomości – czego w niniejszej sprawie organ nie uczynił. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jak również w postanowieniu organu pierwszej instancji, organ stwierdził jedynie, że projekt podziału jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – jednakże nie podał, na jakiej podstawie doszedł do takiego wniosku. Dokumentacja znajdująca się w aktach administracyjnych sprawy jest również niewystarczająca do dokonania takiej oceny przez Sąd, zważywszy zwłaszcza na zarzut skargi, iż na skutek planowanego podziału linia graniczna będzie bezpośrednio stykać się z budynkiem mieszkalnym. 3.3 Wskazać należy, że zgodnie z art. 15 kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, i konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2008, s. 100 i nast.). Niezależnie od tego, czy postępowanie administracyjne toczy się w postępowaniu zwykłym czy nadzorczym, obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie administracyjne, jest przestrzeganie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, wyrażonych m. in. w art. 7 i 12 kpa. Zgodnie z art. 7 kpa, obowiązkiem organu administracji publicznej jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, natomiast stosownie do art. 12 ust. 1 kpa, organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko. Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, stosownie do art. 77 § 1 kpa, a następnie, zgodnie z art. 80 kpa, ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany w przepisach kpa. Zgodnie z art. 107 § 3 kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dokonane ustalenia stanu faktycznego, stanowiące podstawę podjętego w sprawie rozstrzygnięcia winny zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Oznacza to, że uzasadnienie powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz wskazywać związek między tą oceną a rozstrzygnięciem. Zadaniem uzasadnienia jest bowiem przekonanie strony o prawidłowości decyzji. Jednocześnie też uzasadnienie powinno umożliwiać zarówno organom nadzoru jak również sądom administracyjnym sprawdzenie, czy w sprawie dokonano wszystkich koniecznych ustaleń odnośnie okoliczności faktycznych, a także rozważenie toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz sprawdzenie motywów rozstrzygnięcia. 3.4 Uwzględniając zakres regulacji art. 107 § 3 kpa, w ocenie Sądu uznać należało, że zaskarżone postanowienie, jak również postanowienie poprzedzające, nie odpowiada wymogom wynikającym z tego przepisu, bowiem oba organy nie wskazały faktów, które uznały za udowodnione, dowodów, na których się oparły, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiła wiarygodności i mocy dowodowej. Podkreślić należy, że w uzasadnieniu postanowienia organu pierwszej instancji brak jest nie tylko ustaleń stanu faktycznego, do czego organ była zobowiązany, ale również w uzasadnieniu tym nie przedstawiono analizy stanu faktycznego, jak również nie wyjaśniono podstawy prawnej postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa. Zdaniem Sądu, nie jest wystarczające jedynie wskazanie w podstawie prawnej decyzji przepisu prawa materialnego, bowiem organ powinien był dokonać analizy tego przepisu, biorąc również pod uwagę inne przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie, oraz odnieść ten przepis do ustalonego w sprawie i opisanego w uzasadnieniu decyzji stanu faktycznego. Zdaniem Sądu nadzwyczaj lakoniczne uzasadnienie postanowienia organu pierwszej instancji oraz nie wystarczająco wyjaśniony stan faktyczny w postanowieniu organu drugiej instancji nie pozwala na przyjęcie, że organy zrealizowały wymogi określone w art. 107 § 3 kpa. Konsekwencją naruszenia art. 107 § 3 kpa, było również naruszenie art. 8 i art. 11 kpa. Z określonej w art. 8 kpa zasady pogłębiania zaufania do organów państwa oraz wskazanej w art. 11 kpa zasady przekonywania, wypływa dla organów administracji publicznej obowiązek, m. in., należytego wyjaśniania zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy. Realizacja tego obowiązku następuje poprzez przedstawienie w uzasadnieniu decyzji – a w niniejszej sprawie postanowienia, argumentów służących przekonaniu strony o prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oznacza, że organ administracji publicznej orzekając w sprawie nie wyjaśnił należycie sprawy, naruszając tym samym art. 7, 77 i 80 kpa, a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Brak prawidłowego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w zakresie stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza przy uwzględnieniu zarzutów strony skarżącej - uniemożliwił Sądowi kontrolę poczynionych przez organ ustaleń, zarówno w zakresie stanu faktycznego, jak również zastosowanej normy prawnej, czy też jej interpretacji. IV. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne nie zostało przeprowadzone wnikliwie a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający do podjęcia stosownego rozstrzygnięcia, co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia poprzedzającego. V. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe. VI. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.