I SA/Wa 2185/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2014 r. sprawy ze skargi Parafii pw. [...] w [...] na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz skarżącej Parafii pw. [...] w [...] kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 1 czerwca 2010 r. [...] wystąpiła o ustalenie i wypłatę przez Skarb Państwa odszkodowania w wysokości [...] zł za zajęcie i nacjonalizację gruntów [...][...] w latach [...]-tych XX wieku przez [...]. Jako podstawę żądania [...] wskazała art. 13 ust. 1 ustawy wodnej z dnia 19 września 1922 r. (j.t. Dz. U. z 1928 r., Nr 62, poz. 574 ze zm.) oraz kopię pisma z dnia 22 października 1953 r., które zdaniem [...] stanowi wniosek złożony w trybie powołanego przepisu. Marszałek Województwa [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w oparciu o przepis art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w powyższej sprawie. W uzasadnieniu wskazał, że z kserokopii pisma z dnia 22 października 1953 r. wynika jedynie, iż [...] uczestniczyła w postępowaniu wywłaszczeniowym, natomiast nigdy nie złożyła wniosku o odszkodowanie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy wodnej. Organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie prawo własności ww. gruntów przeszło na własność Państwa z mocy powoływanego art. 13 ust. 1, a na stosowanie ustawy wodnej wskazał Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 23 lipca 2004 r., sygn. III CZP.34/2004 stwierdzając, że grunt, który znalazł się pod sztucznym zbiornikiem wodnym utworzonym na skutek spiętrzenia wody rzecznej w okresie przed wejściem w życie ustawy z dnia 30 maja 1962 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 34 poz. 158 ze zm.) stał się własnością Państwa na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy wodnej z dnia 19 września 1922 r. Jednocześnie, według ww. przepisu dotychczasowi właściciele gruntów zajętych przez wodę publiczną pod nowe łożysko mogli żądać odszkodowania w ciągu roku od zaszłej zmiany. Przy czym, ustawa wodna z dnia 19 września 1922 r. utraciła moc obowiązującą z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 30 maja 1962 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 34 poz. 158 ze zm.). Organ pierwszej instancji stwierdził, że wbrew twierdzeniu [...] złożone w sprawie wywłaszczeniowej pismo z dnia 22 października 1953 r. nie stanowi wniosku w rozumieniu art. 13 ust. 1 ustawy wodnej, a zatem aktualnie zgłaszane żądanie nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Do drogi administracyjnej, zgodnie z art. 1 pkt 1 k.p.a., zalicza się sprawy indywidualne należące do właściwości organów administracji publicznej rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej. Następnie, Marszałek Województwa stwierdził, że [...] nie dostrzega, iż postępowanie z art. 13 ust. 1 ustawy wodnej i postępowanie na podstawie przepisów prawa wywłaszczeniowego to zupełnie inne i odrębne postępowania administracyjne. Reasumując, organ podkreślił, że skoro twierdzenie [...] o złożeniu wniosku w trybie art. 13 ust. 1 ustawy wodnej nie zostało potwierdzone, to tym samym, w świetle obowiązujących przepisów, brak jest podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie dochodzonych przez [...] roszczeń odszkodowawczych i wydania decyzji administracyjnej. Na postanowienie Marszałka Województwa [...],[...] wniosła zażalenie zarzucając naruszenie art. 61a k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego bez merytorycznego rozpoznania sprawy, podczas gdy [...] złożyła wniosek odszkodowawczy w terminie rocznym od [...] przez [...] oraz art. 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 104 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że sprawa wywołana wnioskiem [...] nie ma charakteru sprawy administracyjnej i nieprzeprowadzenie postępowania co do istoty sprawy, zakończonego wydaniem decyzji administracyjnej. Prezes Krajowego Zarządu [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, podzielając zajęte przez Marszałka stanowisko w sprawie stwierdził, że prawo własności ww. gruntu przeszło na własność Państwa z mocy prawa na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy wodnej, co potwierdza uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23 lipca 2004 r., sygn. akt III CZP 34/04. Następnie, Prezes Krajowego Zarządu [...] wyjaśnił, że wszczęcie postępowania administracyjnego może nastąpić, gdy: 1) zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji; 2) wniosek został złożony przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.; 3) wniosek odpowiada wymaganym warunkom formalnym i procesowym; 4) organ, do którego wniesiono podanie, jest właściwy w sprawie. Spełnienie powyższych przesłanek jest przedmiotem oceny przez organ administracji publicznej, do którego wniesiono żądanie. W konsekwencji, organ odwoławczy wskazał, że słusznie Marszałek przyjął, iż przesłanką odmowy wszczęcia postępowania w tej sprawie było niezłożenie przez [...] wniosku o odszkodowanie, w trybie art. 13 ust. 1 ustawy wodnej. Ze skargą na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wystąpiła [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 61a k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego i to bez merytorycznego rozpoznania sprawy, podczas gdy [...] wykazała, iż: – złożyła wniosek odszkodowawczy w terminie rocznym od [...] przez [...], i zgodnie z art. 13 ust 1 ustawy wodnej wniosek [...] powinien zostać rozpoznany w postępowaniu administracyjnym, – złożyła wniosek odszkodowawczy w terminie rocznym od dnia 23 lipca 2004 r., tj. daty podjęcia przez Sąd Najwyższy uchwały w sprawie III CZP 34/04, albo dnia [...] listopada 2004 r., tj. daty wyroku Sądu Apelacyjnego [...] z dnia [...] listopada 2004 r. - orzeczenia te były de facto pierwszymi aktami pochodzącym od organu władzy, w których stwierdzono, iż co do zasady własność przedmiotowych gruntów przeszła na własność Państwa ex lege na podstawie ustawy wodnej, – złożyła wniosek odszkodowawczy w terminie rocznym od dnia [...] czerwca 2009 r., tj. od daty uprawomocnienia się wyroku Sądu Okręgowego [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. (sygn. akt [...]), w którym po raz pierwszy określono skutek przestrzenny nacjonalizacji na podstawie art. 13 ustawy wodnej; 2) art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji nie przeprowadzenie postępowania co do istoty sprawy, zakończonego wydaniem decyzji administracyjnej; 3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia Marszalka Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., podczas gdy postanowieniem tym Marszałek Województwa [...] naruszył przepisy art. 61a k.p.a. oraz art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a. i postanowienie to powinno zostać uchylone przez Prezesa Krajowego Zarządu [...]. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu. Przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie Prezesa Zarządu [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Podstawę materialnoprawną postanowienia organu pierwszej instancji stanowi przepis art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z nim, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynikają więc dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Nie ma podstaw do przyjęcia, żeby wydając takie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania organ rozstrzygał w nim kwestie materialnoprawne. W postanowieniu tym organ może np. wskazać jako przyczynę uzasadniającą odmowę wszczęcia to, że sprawa będąca przedmiotem wniosku nie mieści się w ogóle w kategorii spraw indywidualnych podlegających rozstrzygnięciu w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Do tej kategorii zaliczyć należy sprawy o charakterze cywilnym, dla których nie przewidziano administracyjnoprawnej formy rozstrzygania, albo też sprawy należące wprawdzie do spraw publicznoprawnych, ale dla załatwienia których nie przewidziano żadnej formy aktu administracyjnego. Przesłanka odmowy wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych powodów" dotyczy zatem przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji (tj. ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji - zob. W. Chróścielewski, Lex 35465/5). Odmowa wszczęcia postępowania następuje zatem z przyczyn o charakterze procesowym, które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym. Organ na tym etapie postępowania bada zatem, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania, dokonując oceny, czy istnieją przesłanki procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie wniosku. Oznacza to, że odmowa wszczęcia postępowania może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. W przedmiotowej sprawie organy administracji nie sprostały regułom wynikającym z treści powyższego przepisu. Zauważyć bowiem należy, że organ pierwszej instancji (bez wszczęcia postępowania administracyjnego) dokonał jednak merytorycznej oceny pisma z dnia 22 października 1953 r., stwierdzając ostatecznie, że nie stanowi ono wniosku w rozumieniu art. 13 ust. 1 ustawy wodnej z dnia 19 września 1922 r. (j.t. Dz. U. z 1928 r., Nr 62, poz. 574 ze zm.), co z kolei świadczy o tym, że wniosek taki nie został złożony. Powyższa ocena doprowadziła organ do konkluzji o braku sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Marszałek Województwa [...] stwierdził bowiem, w oparciu o treść pisma z dnia 22 października 1953 r., że w jego ocenie "[...] uczestniczyła w postępowaniu wywłaszczeniowym, które cechuje m.in. wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, co miało miejsce, natomiast nigdy nie złożyła wniosku o odszkodowanie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy wodnej". Ponadto, w swoim rozstrzygnięciu, organ pierwszej wyjaśnił na jakiej podstawie przeszły na własność Państwa z mocy prawa grunty [...] w latach [...]-tych XX wieku przez [...]oraz opisał korespondencję jaka była prowadzona pomiędzy [...] a organem przed złożeniem wniosku z dnia 1 czerwca 2010 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania. Powyższe stanowisko (brak wniosku) podzielił organ odwoławczy przytaczając dodatkowo orzecznictwo sądowe dotyczące jednak braku podstaw wszczęcia postępowania administracyjego w sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania ma charakter cywilny. W konsekwencji, zdaniem Sądu, organy obu instancji nie wykazały należycie zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisu art. 61a § 1 k.p.a. Jeżeli bowiem Marszałek Województwa [...] bez wszczynania postępowania administracyjnego dokonał omówienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, a następnie poddał ocenie treść pisma z dnia 22 października 1953 r. dochodząc do stwierdzenia, że nie jest to wniosek o ustalenie odszkodowania – to rozważania na tę okoliczność oraz konsekwencje z tego płynące powinny mieć odzwierciedlenie w stosownej decyzji administracyjnej, o treści której w tym postępowaniu Sąd nie przesądza. Jednocześnie zauważenia wymaga, iż podstawą materialnoprawną postanowienia organ pierwszej instancji uczynił jedynie przepis art. 61a § 1 k.p.a., nie wyjaśniając (nawet w jego uzasadnieniu) podstaw prawnych właściwości rzeczowej swojego działania, zaś uchybienie to umknęło także uwadze organu drugiej instancji. W konsekwencji, w związku z tym, że kwestionowane postanowienie Prezesa Zarządu [...], jak i poprzedzające je Marszałka Województwa [...], zostały wydane z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a uchybienie tym przepisom miało istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd orzekł o ich uchyleniu. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 5