I SA/Wa 2187/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant referent Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi M. B. i A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Zarządu Dzielnicy W. z dnia [...]marca 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. solidarnie na rzecz M. B. i A. B. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] października 2017 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu odwołania M. B. i A. B., utrzymało w mocy decyzję Zarządu W. z [...]marca 2017 r., nr [...], o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu nieruchomości położonej w W. ul. [...], oznaczonego jako działka nr [...]o pow. [...]m2, z obrębu [...]opisanej w księdze wieczystej nr [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż decyzją z [...]stycznia 2010 r., nr [...], Prezydent W., po rozpoznaniu wniosku z 21 maja 1946 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...]oznaczonej nr hip. [...], ustanowił, w trybie art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, prawo użytkowania wieczystego do działki nr [...] o pow. [...]m2, z obrębu [...]. W wykonaniu ww. decyzji z [...]stycznia 2010 r., w dniu [...]2014 r. został zawarty akt notarialny Rep. A nr [...], mocą którego przedmiotową nieruchomość oddano w użytkowanie wieczyste za czynszem symbolicznym na lat 99 na rzecz: K. B. w udziale [...], S. B. w udziale [...], A. K. w udziale [...], A. K. i A. B. małżonków B. w udziale [...]oraz A. B. w udziale [...]. W dniu 14 października 2014 r. A. K. i M. A. małżonkowie B. złożyli wniosek o nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. W dniu 16 lutego 2015 r. wniosek o przekształcenie złożyła A. K., w imieniu której wystąpił A. B., a w dniu 22 lipca 2016 r. z wnioskiem o nieodpłatne przekształcenie wystąpili A. K. i M. A. małżonkowie B. przedkładając umowę przeniesienia udziałów z [...]kwietnia 2016 r., mocą której A. K. przeniosła przysługujący jej udział w prawie użytkowania wieczystego działki [...] wynoszący [...] na rzecz A. i M. B. Po rozpoznaniu ww. wniosków decyzją z [...]marca 2017 r., nr [...], Zarząd Dzielnicy W. odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu ww. decyzji organ wyjaśnił, iż sposób ustanowienia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości wypełnia dyspozycję art. 1 ust. ust. 4 w związku z art. 1 ust. 1 a pkt 2 ustawy o przekształceniu. W ocenie organu I instancji, nie została natomiast spełniona przesłanka podmiotowa, bowiem udział [...] części w prawie użytkowania wieczystego został nabyty na podstawie umowy kupna-sprzedaży od osoby fizycznej, której uprzednio oddano w użytkowanie wieczyste grunt celem realizacji roszczeń przysługujących jej stosownie do przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ uznał, że następstwo prawne pod tytułem szczególnym w drodze czynności cywilnoprawnej nie daje podstaw do nieodpłatnego przekształcenia oraz do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego ustanowionego po 13 października 2005 r. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem M. B. i K. B. wnieśli od niego odwołanie. Po jego rozpatrzeniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż nie może zostać ono uwzględnione. Organ odwoławczy podniósł, iż spór w sprawie sprowadza się do wykładni art. 5 ustawy o przekształceniu. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium wskazało, iż nie każde następstwo prawne będzie uprawniało do nieodpłatnego nabycia własności użytkowanego gruntu. Takim uprawnionym następcą prawnym, w rozumieniu art. 5 ustawy będzie niewątpliwie spadkobierca osoby, która uzyskała użytkowanie wieczyste w warunkach określonych w art. 1 ust. 1a, jako nabywca ogółu praw i obowiązków majątkowych spadkodawcy (art. 922 k.c.). Nie będzie nim natomiast osoba, która prawo użytkowania wieczystego nabyła w trybie umowy cywilnoprawnej. Umowa sprzedaży prawa użytkowania wieczystego przenosi wyłącznie na nabywcę prawo do nieruchomości, natomiast nie przenosi na niego tytułu "osoby wywłaszczonej". Kolegium wskazało, iż wobec braku uprzywilejowania nabywców w drodze kupna udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu nie można ich zwolnić z warunku, aby prawo użytkowania wieczystego powstało przed 13 października 2005 r. W tej sytuacji, skoro nie ma zastosowania wyjątek wynikający z art. 1 ust. 4 ustawy, to nie można przekształcić prawa użytkowania wieczystego w tej części, które powstało 21 marca 2014 r., tj. w dacie wpisu prawa do księgi wieczystej. Na poparcie swego stanowiska organ zacytował uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1531/13. Wobec powyższego, organ uznał, iż M i A. B. nie przysługuje roszczenie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w udziale [...] przedmiotowej nieruchomości, gdyż nie spełnione zostały warunki określone w art. 1 ust. 4 w zw. z art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy. Skoro przewidziany w art. 1 ust. 4 ustawy wyjątek odnosi się do osób, które prawo użytkowania wieczystego "uzyskały", to przepis ten należy wykładać w ten sposób, że przyznaje on uprawnienie wyłącznie tym jednostkom, na rzecz których prawo to pierwotnie, [...] października 2005 r., zostało przyznane. W sposób oczywisty wyklucza to jego zastosowanie do następców prawnych takich osób, niezależnie od tego, czy są to następcy pod tytułem uniwersalnym czy syngularnym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie złożyli M. i A. B., reprezentowani przez adwokata. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1) obrazę przepisów postępowania, która miała istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a to: a) art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego błędne zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy organ powinien ją uchylić i na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 kpa orzec co do istoty poprzez wydanie rozstrzygnięcia reformatoryjnego zgodnie z wnioskiem skarżących, względnie przekazać sprawę organowi meriti do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 kpa; b) art. 61 § 1 in fine i art. 63 § 2 kpa w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. poprzez ich niezastosowanie, polegające na rozstrzygnięciu sprawy ponad żądanie skarżących, które swoim zakresem obejmowało wyłącznie nabycie prawa własności nieruchomości pod tytułem darmym na zasadzie art. 5 pkt 1 ww. ustawy; c) art. 7 i 77 kpa poprzez uchybienie dyrektywom postępowania dowodowego, polegające w szczególności na pominięciu okoliczności ograniczenia przez skarżących swojego żądania do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, 2) obrazę przepisów prawa materialnego, a to: a) art. 5 pkt 1 ustawy o przekształceniu poprzez jego niezastosowanie polegające na przyjęciu, iż skarżącym nie przysługiwało uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności; b) art. 1 ust. 3 ustawy o przekształceniu poprzez jego niezastosowanie, polegające na pominięciu, iż uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności co do zasady przysługuje także następcom prawnym osób, które uzyskały to prawo w trybie określonym w art. 1 ust. 1a, c) art. 1 ust. 4 ustawy o przekształceniu poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że skarżącym nie przysługuje roszczenie o nabycie w tym trybie prawa własności nieruchomości na skutek zbycia udziału w prawie użytkowania wieczystego przez jedną z osób, na rzecz których ustanowione zostało prawo użytkowania wieczystego w trybie art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), w tym w szczególności błędną wykładnię pojęcia "uzyskania" prawa użytkowania wieczystego lub udziału w tym prawie na gruncie tego przepisu. Wobec powołanych naruszeń, skarżący wnieśli o uchylenie, względnie stwierdzenie nieważności, zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji w całości. W uzasadnieniu skargi przedstawiono obszerną argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie Sąd kontrolował decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy W. z 29 marca 2017 r., nr [...], o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu nieruchomości położonej w W. ul. [...], oznaczonego jako działka nr [...]m2, z obrębu [...]opisanej w księdze wieczystej nr [...]0. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83, ze zm.), zwanej dalej "ustawą". W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, iż podstawę prawną dla ustanowienia użytkowania wieczystego w odniesieniu do małżonków A. B. i M. B. stanowił art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. Na identycznej podstawie ustanowione zostało prawo użytkowania wieczystego w odniesieniu do A. K.. Z akt sprawy wynika ponadto, iż przysługujący A. K. udział [...] w prawie użytkowania wieczystego skarżący nabyli w drodze umowy przeniesienia udziałów z [...] kwietnia 2016 r. zawartej po wszczęciu postępowania w przedmiocie przekształcenia. W opisanych okolicznościach Samorządowe Kolegium Odwoławcze zajęło stanowisko, że dokonane umową cywilnoprawną przeniesienie udziału w prawie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, powoduje, że skarżący nie spełniają ustawowych kryteriów podmiotowych warunkujących możliwość nieodpłatnego przekształcenia oraz przekształcenia prawa użytkowania wieczystego ustanowionego po [...] października 2005 r. w prawo własności. Odnosząc się do powyższego Sąd w składzie orzekającym podziela, co do zasady, wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż z art. 1 ust. 4 ustawy nie wynika aby prawo żądania przekształcenia przysługiwało następcom prawnym osób, które uzyskały prawo użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) po dniu 13 października 2005 r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 kwietnia 2015 r., I OSK 1565/15, dostępny w bazie: www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Jednakże, w ocenie Sądu, stan faktyczny zaistniały w rozpatrywanej sprawie jest na tyle szczególny, że powyższy pogląd nie może znajdować w niej bezpośredniego zastosowania. Ze znajdującego się w aktach sprawy aktu notarialnego z [...] marca 2014 r. wynika, iż udziały w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości objętej wnioskiem zostały przyznane skarżącym i pozostałym współużytkownikom wieczystym (to jest K. A. B. , W. S. B. i A. K.) jako następcom prawnym byłych współwłaścicieli hipotecznych nieruchomości. Istniało zatem jedno uprawnienie, które jedynie przysługiwało wspólnie wszystkim współużytkownikom wieczystym. W konsekwencji, wszystkie te osoby, wraz z uzyskaniem w 2014 r. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, uzyskały prawo do żądania bezpłatnego przekształcenia tego prawa w prawo własności. Następnie doszło pomiędzy tymi osobami do obrotu cywilnoprawnego posiadanym udziałem w prawie użytkowania wieczystego uzyskanym już po wejściu w życie ustawy. Do obrotu doszło zatem w sytuacji, w której przytoczona wyżej wykładnia przepisów ustawy z 29 lipca 2005 r. uznaje, że uprawnienie do żądania przekształcenia nie powinno co do zasady podlegać przeniesieniu na nabywcę użytkowania wieczystego. O szczególnym charakterze rozpatrywanej w niniejszej sprawie sytuacji decyduje jednak okoliczność, że przeniesienie posiadanego udziału w prawie użytkowania wieczystego nastąpiło umową zawartą pomiędzy dwoma współużytkownikami wieczystymi tej samej nieruchomości, którym w chwili zawierania tej umowy przysługiwało prawo do żądania przekształcenia. W tej sytuacji skutek prawny w postaci pozbawienia użytkownika wieczystego prawa nieodpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego we własność w wyniku zawarcia tego typu umowy przeniesienia udziałów wydaje się być nie do pogodzenia z zasadami państwa prawnego. Celem przepisów prawa nie może być bowiem tworzenie swoistych pułapek prawnych na obywateli. W szczególności, nie może tak być w sytuacji, gdy za restrykcyjnym rozumieniem tego typu przepisów nie stoi żaden istotny interes społeczny, a w dodatku owe restrykcyjne skutki nie wynikają wprost z obowiązujących przepisów prawa, a jedynie z ich wykładni. Co więcej, wykładnia ta wymaga żmudnej i szczegółowej analizy współzależności pomiędzy różnymi jednostkami redakcyjnymi zapisów ustawowych. W ocenie składu orzekającego w sprawie, dobrze ukształtowana w przedmiotowej sprawie ekspektatywa nabycia prawa własności nieruchomości zasługuje na ochronę, a jej zaniechanie godziłoby w zasady państwa prawa. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1618/13, przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w obecnym stanie prawnym, umożliwia osobom objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. doprowadzenie do odwrócenia, w zakresie prawa rzeczowego, krzywdy wyrządzonej działaniem tego dekretu. Procedura, z której mogą skorzystać przeddekretowi właściciele, przewiduje w art. 7 ust. 1 ww. dekretu uzyskanie własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) objętej dekretem nieruchomości. Jeśli uzyskanie prawa użytkowania wieczystego jest, w odniesieniu do konkretnej nieruchomości, obecnie możliwe, to możliwe są dalsze czynności zmierzające do restytucji majątku. Powrót do stanu własności wiedzie zaś poprzez przekształcenie prawa użytkowania wieczystego we własność w drodze art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy z 29 lipca 2005 r. Uprawnienia tego nie można zatem określić jako niesprawiedliwego przywileju. Ponadto, przyjąć trzeba, że choć sporne prawo użytkowania wieczystego co do [...] udziału zostało nabyte przez skarżących w ramach czynności cywilnoprawnej, to jednak pochodzi od osoby, która uzyskała je (identycznie jak skarżący, gdy chodzi o przysługujące im udziały) z racji bycia następcą prawnym byłych współwłaścicieli hipotecznych nieruchomości. Można zatem uznać, iż uzyskane współużytkowanie wieczyste jest analogiczne do współwłasności spadkowej, która ma charakter tymczasowy. Dokonanie przeniesienia udziałów w prawie użytkowania wieczystego pomiędzy współużytkownikami wieczystymi ma w tym przypadku charakter zbliżony do zniesienia współwłasności spadkowej. Nie ma zatem żadnego racjonalnego powodu aby dokonanie takiej czynności prawnej wykluczało realizację prawa nabytego w ramach hipotezy normy zawartej art. 1 ust 1a pkt 1 ustawy. Odmienny pogląd prowadziłby do wniosku, że współwłaściciele prawa użytkowania wieczystego, z którym związane było prawo do przekształcenia, mogliby uzyskać nieodpłatnie prawo własności w miejsce prawa użytkowania wieczystego, o ile wystąpiliby z takim wnioskiem jako współużytkownicy wieczyści, lecz tracili to prawo po dokonaniu rozporządzenia między sobą posiadanymi udziałami przed dniem wydania odpowiedniej decyzji. Podkreślić trzeba, że w związku ze specyfiką instytucji użytkowania wieczystego ewentualna utrata uprawnienia do przekształcenia tego prawa w prawo własności dotyczyłaby zarówno udziału przekazanego w drodze czynności cywilnoprawnej, jak i udziału, który żadnemu przekazaniu nie podlegał. W konsekwencji, z uwagi na opisany specyficzny charakter rozpatrywanej sprawy nie można uznać aby umowa cywilnoprawna pomiędzy współużytkownikami wieczystymi tej samej nieruchomości wykluczała założenie ustawodawcy co do uprzywilejowania podmiotów (i ich spadkobierców) w nieodpłatnym nabyciu prawa użytkowania wieczystego w zamian za odjęcie prawa własności nieruchomości w ramach hipotezy normy z art. 1 ust. 1 a pkt 1 ustawy z 29 lipca 2005 r., w szczególności że stan współwłasności, jak wskazano wyżej, może być w tej sytuacji uznawany za stan przejściowy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, badając ustawowe przesłanki warunkujące możliwość przekształcenia prawa użyłkowania wieczystego w prawo własności, organ weźmie pod uwagę ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy.