I SA/Wa 2187/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Protokolant specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 6 lipca 2022 r. nr KOA/2566/Sr/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Gminy [...] z 4 maja 2022 r. nr SOPS.423/000109/05/2022; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz I. S. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 6 lipca 2022 r. nr KOA/2566/Sr/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako organ/kolegium) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] (dalej jako organ I instancji) z 4 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania I. S. (dalej też jako skarżąca) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad córką P. S. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej jako ustawa) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. matce lub ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Dodatkowe przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wymienione są w art. 17 ust. 1b ustawy, zgodnie z którym ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia (pkt 1 ww. przepisu) lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia (pkt 2 ww. przepisu). Z kolei przesłanki negatywne wymienione są w art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy który przewiduje, że świadczenie nie przysługuje m.in. jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno–rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego (lit. a ww. przepisu). W niniejszej sprawie skarżąca wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną córką – P. S. Z ustaleń organu I instancji wynika, że zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] listopada 2017 r. P. S. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wraz ze wskazaniem konieczności stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Orzeczenie powyższe zostało wydane na stałe, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] października 2017 r. Odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenia organ I instancji podniósł, że z akt sprawy wynika, że niepełnosprawność P. S. istnieje od 29 roku życia, przez co nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy. Rozpoznając sprawę w drugiej instancji kolegium wskazało, że wyrokiem z 21 października 2014 r. sygn. akt I 38/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wyrok ten ma charakter zakresowy, co oznacza że nie powoduje utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego, rodzi jednak obowiązek takiej jego wykładni, aby jej rezultat nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych rezultatem powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest konieczność rozpatrywania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do grupy opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych których niepełnosprawność powstała po ukończeniu 18 roku życia z pominięciem przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 1b ustawy. Tym samym w ocenie kolegium stanowisko organu I instancji w zakresie przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 1b ustawy nie jest poprawne. Niezależnie jednak od tego, w ocenie organu II instancji odmowa przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest uzasadniona z uwagi na fakt, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, co stanowi przesłankę negatywną przewidzianą w art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy i uniemożliwia przyznanie wnioskowanego świadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I. S. zarzuciła powyższej decyzji naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1a poprzez błędne uznanie, że pobieranie emerytury wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów sądowych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Stanowisko organu II instancji w zakresie stosowania przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy w stosunku do osób do grupy opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych których niepełnosprawność powstała po ukończeniu 18 roku życia znajduje oparcie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, stanowisko to Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela i przyjmuje jako własne. Stan faktyczny ustalony w sprawie nie był kwestionowany i nie budzi wątpliwości. Istota sporu sprowadza się do tego, czy fakt że osobie sprawującej opiekę nad niepełnosprawną córką przysługuje prawo do emerytury jest podstawą do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy. Zgodnie z treścią tego przepisu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m.in. prawo do emerytury. Kolegium przyjęło, że fakt ten jest wystarczający do wydania decyzji odmownej. Zauważyć jednak należy, że jakkolwiek w procesie wykładni dyrektywy językowe mają znaczenie podstawowe, to proces wykładni nie może się ograniczać tylko do nich. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zastosowanie dyrektyw celowościowych, systemowych i funkcjonalnych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w sytuacji, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (zob. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09). Dzieje się tak ponieważ tekst prawa powinien być interpretowany w taki sposób, aby wynik interpretacji nie prowadził do sprzeczności z innymi obowiązującymi normami systemu prawa oraz ponieważ ustalenie znaczenia przepisu nie może pomijać jego celu i roli społecznej. Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy Sąd zwraca uwagę na fakt, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19 i z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20 wskazał, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1a powinna uwzględniać kontekst historyczny pojawienia się tego przepisu w systemie prawa. W dacie uchwalenia ustawy o świadczeniach rodzinnych (2003 r.) wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego i wysokość innych świadczeń pozbawiających prawa do świadczenia pielęgnacyjnego były niższe niż najniższa emerytura. Tym samym wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, którego celem jest zrekompensowanie danej osobie strat, jakie ponosi w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, było uzasadnione i zgodne z systemem aksjologicznym wyrażonym w Konstytucji RP. W przypadku osób, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego było konsekwencją posiadania źródła utrzymania, którego wysokość przewyższała pierwotnie wysokość tego świadczenia. Intencją ustawodawcy wprowadzającego przedmiotowe wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Obecnie sytuacja uległa zmianie, na skutek kolejnych waloryzacji świadczenie pielęgnacyjne wynosi 2119 złotych. Z akt sprawy wynika, że skarżąca otrzymuje emeryturę w wysokości 1498,89 złotych (decyzja o waloryzacji emerytury z 1 marca 2021 r.). Odczytanie znaczenia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy w obecnych realiach, jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego emeryturę w wysokości zdecydowanie niższej niż wnioskowane świadczenie pozostaje w sprzeczności z wynikami wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej. Wykładania taka narusza bowiem fundamenty aksjologiczne wyrażone w zasadach Konstytucji RP. Istotne z punktu widzenia sprawy są zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). Ponadto należy zwrócić uwagę na to, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej. Mając na uwadze konieczność prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19 oraz z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, wywiódł, że istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z powyższego przepisu musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Taka wykładnia przepisu umożliwia zaś doprowadzenie do wyboru przez emeryta opiekującego się osobą niepełnosprawną korzystniejszego świadczenia. Jakkolwiek bowiem emerytura, choć jest prawem niezbywalnym, to możliwe jest jej zawieszenie, o co na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 291, dalej jako ustawa o emeryturach) może wnioskować emeryt. Skoro zaś zawieszenie prawa do emerytury stosownie do 134 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty, prowadzi to do eliminacji negatywnej przesłanki wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższy pogląd Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela. Należy przy tym podkreślić, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 ustawy. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy o emeryturach. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 ustawy czy art. 96 ustawy o emeryturach) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy. Biorąc jednak pod uwagę powyższe rozważania, w świetle powołanych zasad konstytucyjnych uznać należy, że przeszkodę uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy wiązać należy nie tyle z ustalonym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Tym samym osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, może dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wobec powyższego obowiązkiem organów było poinformowanie strony o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnienia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Wynika to z nałożonego przez art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, dalej jako kpa) na organy administracyjne obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Ponadto z treści art. 79a kpa stanowiącego, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Takiej informacji ze strony organów w rozpoznawanej sprawie zabrakło, czym naruszyły one ww. przepisy procedury administracyjnej, uniemożliwiając tym samym skarżącej dokonanie wyboru pomiędzy świadczeniami. To z kolei było konsekwencją oparcia się przez nie na błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy. Naruszenia tych przepisów miało zaś istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do co najmniej przedwczesnej odmowy uwzględnienia wniosku skarżącej. Z tych względów Sąd, wobec istotnego naruszenia zaskarżoną decyzją jak też poprzedzającą ją decyzją przepisów prawa materialnego i procesowego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost oceny prawnej sformułowanej w niniejszym wyroku i sprowadzają się do obowiązku poinformowania skarżącej o możliwości zawieszenia prawa do emerytury, wezwania jej do przedłożenia wydanej w tym przedmiocie stosowanej decyzji organu emerytalno-rentowego. Mając przy tym na uwadze, że po myśli art. 24 ust. 2 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury, organ winien w taki sposób skoordynować swoje działania z organem emerytalno-rentowym, przy jednoczesnej współpracy ze stroną, by nie pozostała ona (a przez to także jego niepełnosprawna córka) bez należnego i niezbędnego dla egzystencji świadczenia nawet przez krótki czas.