I SA/Wa 2188/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogdan Wolski (spr.) Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Jolanta Dargas Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku W. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] uchylającą w całości decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005 r. nr [...] i orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1966 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w P. o powierzchni [...] m2 , obecnie oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] oraz stwierdzającą nieważność orzeczenia z dnia [...] lutego 1966 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Orzeczeniem z dnia [...] lutego 1966r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w P. o powierzchni [...] m2. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia wystąpiła J. K. – spadkobierczyni T. Z. Decyzją z dnia [...] września 2005 r. Minister Infrastruktury stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1966 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Minister Budownictwa utrzymał w mocy ww. decyzję. Postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. Minister Infrastruktury wznowił z urzędu postępowanie w sprawie rozstrzygniętej decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Minister Infrastruktury uchylił w całości decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005 r. nr [...] i orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1966 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w P. oraz stwierdził nieważność orzeczenia z dnia [...] lutego 1966 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania. W. K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Minister Infrastruktury, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2009 r., uznając, iż decyzja ta nie narusza prawa, a podjęte rozstrzygnięcie znajduje uzasadnienie w zebranym materialne dowodowym. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż przesłanką stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania było odnalezienie w Archiwum Państwowym W. protokołu z IX – X. 1962 r. dotyczącego czynności ustalenia granic oraz właścicieli, przy których uczestniczył T. Z., a z którego wynika, iż T. Z. był jedynie użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej przy ul. [...]. Z uwagi na nową okoliczność zasadne było wznowienie postępowania i dokonanie oceny legalności decyzji wywłaszczeniowej. Przedstawiając wyniki tej oceny Minister Infrastruktury stwierdził na wstępie, iż wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Uwzględniając tę okoliczność organ nadzorczy wskazał, iż trudno zakwestionować dopuszczalność wywłaszczenia skoro decyzja o lokalizacji szczegółowej została wydania w oparciu o ustawę z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym oraz zarządzenie Przewodniczącego Komitetu Urbanistyki i Architektury z dnia [...] sierpnia 1961 r. w sprawie udzielenia lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażania zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu. W przedmiotowej sprawie zostało prawidłowo udokumentowane zamierzenie inwestycyjne oraz cel wywłaszczenia odpowiadał wymogom ustawy. Tym samym wywłaszczenie nieruchomości było dopuszczalne i nie narusza ówcześnie obowiązującego prawa. Minister Infrastruktury nadto wskazał, iż zgodnie z art. 6 ustawy ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Z akt archiwalnych wynika, iż Wojewódzka Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w W. wystąpiła do T. Z. z ofertą dobrowolnego odstąpienia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2 za cenę [...] zł. Oferta, pomimo, iż nie obejmowała działki nr [...] oraz błędnie została wpisana powierzchnia nieruchomości, była prawidłowa, bowiem zaoferowana cena została wyliczona przez Wojewódzkiego Rzeczoznawcę Budownictwa i obejmowała obydwie działki – to jest nr [...] i [...]. Ponadto należy wskazać, iż T. Z. był jedynie użytkownikiem ww. działek, a właściciel był nieznany, a zatem Wojewódzka Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w W. mogła odstąpić od przeprowadzenia rokowań zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy. W związku z powyższym rokowania o dobrowolne odstąpienie nieruchomości na naruszają przepisu art. 6 ustawy. Minister Infrastruktury uznał także, iż zostały spełnione wymagania formalne wniosku z dnia 2 września 1965 r., a orzeczenie Prezydium Wojewódzkiego Rady Narodowej z dnia [...] lutego 1966 r. zawiera wszystkie wymogi przewidziane w art. 22 ustawy. Uwzględniając przedstawione okoliczności Minister Infrastruktury ocenił, iż brak jest przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i nie ma podstaw, aby stwierdzić nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1966 r. w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. T. Z. był użytkownikiem nieruchomości i z tego tytułu uczestniczył w postępowaniu wywłaszczeniowym i do niego skierowano decyzję. Charakter w jakim uczestniczył i jak traktował tę osobę organ wywłaszczeniowy nie jest znany, jednakże wobec powyższych okoliczności nie można z tego powodu zarzucać rażącego naruszenia prawa. Ta okoliczność jest istotną okolicznością, która ujawniła się w wyniku wznowienia postępowania i dlatego zasadne stało się uchylenie poprzednich decyzji nadzorczych. Natomiast odnosząc się do kwestii ustalenia odszkodowania należy zauważyć, iż zgodnie z art. 21 ustawy wywłaszczeniowej odszkodowanie ustalono na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych. Z archiwalnych akt sprawy nie wynika, aby w rozprawie brał udział biegły. Ponadto opinia szacunkowa została sporządzona przez W. P. Wojewódzkiego Rzeczoznawcę Budownictwa, który w ramach swoich uprawnień nie mógł przygotować opinii szacunkowych dla potrzeb wywłaszczenia, jak również nie był biegłym wpisanym na listę biegłych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej. Opinia szacunkowa z września 1965 r. była przygotowana na zlecenie [...] Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w W., a więc wnioskodawcy postępowania, a tym samym niezgodnie z ww. przepisem. Zatem stwierdzić należy, iż orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1966 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. W. K. wniósł skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r. Zaskarżając ww. decyzję w całości skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie wyszyły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję; 2. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez ponowne dokonanie oceny ważności decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] w sytuacji, gdy okoliczność ta nie była podstawą wznowienia; 3. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy i nieustalenie stron postępowania; 4. art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nieoznaczenie stron postępowania; 5. art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. poprzez błędne uznanie, że nieruchomość była niezbędna na cele użyteczności publicznej. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej decyzji z dnia [...] lutego 2009 r., ewentualnie – stwierdzenie nieważności tych decyzji. Uzasadniając wymienione zarzuty skarżący podniósł między innymi, iż z akt postępowania jakie zgromadzono do wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005 r., wynika jasno, że charakter prawa jakie przysługiwało T. Z., jakim miało być prawo własności, nie był niczym potwierdzony. W aktach sprawy nie było żadnego dowodu, który wskazywałby, że przysługuje mu prawo własności. Dowodem takim nie jest bowiem decyzja wywłaszczeniowa w części, w której wskazywała go jako właściciela. Tym samym nie można zasadnie twierdzić, ze dopiero po odnalezieniu protokołu ustalenia granic i załączeniu go do akt organ powziął wiadomość o nowej okoliczności, że T. Z. miało nie przysługiwać prawo własności. Okoliczność ta wynika z akt sprawy. Natomiast błędna ocena okoliczności faktycznych nie uzasadnia wznowienia postępowania. Nadto skarżący zauważył, iż do oparcia postanowienia o wznowieniu postępowania na przesłance określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. konieczne jest wykazanie, że nowe okoliczności faktyczne lub dowody są dla sprawy istotne na tyle, że gdyby były znane organowi orzekającemu, to mogłyby mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Organ nadzoru nie uznał niewyjaśnienia sytuacji prawnej T. Z. za rażące naruszenie prawa. Rozumowanie powyższe nie przeszkodziło jednak Ministrowi wznowić postępowanie na podstawie informacji, że T. Z. nie był właścicielem i tę okoliczność uznał za istotną. Niedopuszczalna jest sytuacja, w której Minister wznawia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. argumentując, że odnalezienie protokołu granicznego stanowi nową istotną okoliczność, a następnie wskazuje, iż okoliczność ta nie ma de facto wpływu na wynik postępowania. W niniejszej sprawie odnaleziony protokół stanowił nie podstawę, ale pretekst do wznowienia postępowania, a rzeczywistą podstawą uchylenia decyzji była inna ocena decyzji lokalizacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") potwierdza, iż w toku postępowania administracyjnego naruszono przepisy postępowania w sposób uzasadniający uwzględnienie skargi. Uzasadniając powyższe Sąd w pierwszej kolejności wskazuje, iż uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r. było następstwem naruszenia przez ten organ art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Z przepisu tego wynika bowiem obowiązek wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Uchybienie przepisom postępowania w tym zakresie stanowi podstawę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.), a w konsekwencji także uchylenia decyzji w postępowaniu sądowym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Analiza znajdujących się w aktach administracyjnych decyzji potwierdza, iż w wydaniu decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. uczestniczył O. D. Wymieniona osoba wzięła także udział w wydaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. W tej sytuacji konieczne stało się uchylenie decyzji odnoszącej się do wniosku W. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2010 r., I OSK 1693/09, niepubl.). Uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r. wynikało natomiast z naruszenia przez ten organ art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nadzorczy, wydając postanowienie z dnia [...] września 2008 r., uznał, iż okolicznością istotną uzasadniającą wznowienie postępowania jest uzyskanie dokumentu, z którego wynika, iż T. Z. był jedynie użytkowaniem wywłaszczonych gruntów i nie posiadał do nich tytułu własności. Ustalenie jaki tytuł prawny do nieruchomości przysługiwał T. Z., miało mieć istotne znaczenie ze względu na ewentualne roszczenia jego spadkobierców. Analiza uzasadnienia decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r. wskazuje, iż w ocenie organu nadzorczego opisana okoliczność była na tyle istotna, że stanowiła podstawę wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ale jednocześnie nie miała wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] lutego 1966 r. w części dotyczącej odszkodowania i odmowa stwierdzenia nieważności tego aktu w pozostałym zakresie nie była bowiem, w ocenie organu, w jakikolwiek sposób uzależniona od kwestii dotyczącej praw przysługujących T. Z. do przedmiotowych gruntów. Wynika z powyższego, dostrzeżona także przez skarżącego, oczywista sprzeczność, która nie pozwala na zapoznanie się z jednoznacznym stanowiskiem organu. Uchybienie to uniemożliwia także ocenę zasadności stanowiska organu co do istnienia podstaw do wydania rozstrzygnięcia ujętego w decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. w zakresie stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] lutego 1966 r. W tym miejscu Sąd wyjaśnia, iż wydając decyzję kończącą postępowanie w następstwie wznowienia postępowania właściwy organ powinien odmówić uchylenia wcześniejszej decyzji, gdy ustali brak podstaw do jej uchylenia w oparciu o art. 145 § 1 k.p.a., co wynika z art. 151 k.p.a. Odnosząc przedstawioną regułę do przedmiotowej sprawy administracyjnej zasadne byłoby uchylenie decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r. i decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005 r. oraz ponowne rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu nadzorczym jedynie w sytuacji, gdyby we wznowionym postępowaniu potwierdzone zostało, iż nowa okoliczność, która stanowiła przesłankę wznowienia postępowania, okazała się faktycznie istotna dla rozstrzygnięcia sprawy. Analiza uzasadnienia decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r. nie potwierdza spełnienia tego warunku, a wręcz prowadzi do odmiennego wniosku, iż ustalenie czy T. Z. był właścicielem gruntów objętych wywłaszczeniem nie miało – zdaniem organu - jakiegokolwiek znaczenia dla oceny orzeczenia w postępowaniu nadzorczym. Jeżeli tak w istocie było, to oznacza, iż uzyskanie przez organ nadzorczy, po wydaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r., dokumentu, z którego wynika, iż T. Z. był jedynie użytkownikiem gruntu, nie stanowi podstawy podanej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a konsekwencji właściwe byłoby wydanie decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Skarżący zatem zasadnie zarzuca, iż organ w uzasadnieniu decyzji wydanych w następstwie wznowienia postępowania przedstawił sprzeczne stanowisko co do znaczenia ujawnionej okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy w następstwie wznowienia postępowania. Jednocześnie jednak skarżący nietrafnie zarzuca w pkt 2. skargi, iż organ naruszył przepisy postępowania nie ograniczając się, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wyłącznie do oceny okoliczności, która stanowiła podstawę wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania oznacza bowiem, wbrew stanowisku skarżącego, iż organ jest obowiązany przeprowadzić postępowanie wyjaśniające co do wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza także potrzebę powtórnej oceny całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W konsekwencji dopuszczalne i możliwie jest przyjęcie odmiennego w tym zakresie stanowiska. Jednak inna ocena zgromadzonych dowodów i okoliczności sprawy może uzasadniać wydanie decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a, o ile zostanie potwierdzone istnienie podstawy wymienionej w art. 145 § 1 k.p.a. Organ nie wykazał w przekonywujący sposób, aby warunek ten został spełniony. Przedstawione stanowisko Minister Infrastruktury uwzględni w toku dalszego postępowania administracyjnego. Z uwagi na powyższe przedwczesne stało się odniesienie się w postępowaniu sądowym do stanowiska skarżącego przedstawionego w pkt 5. skargi. Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia przez organ art. 28 k.p.a., co skarżący zarzucił w pkt 2. skargi. Jeżeli bowiem stroną przedmiotowego postępowania nadzorczego powinna być strona postępowania wywłaszczeniowego lub jej następca prawny i każda ujawniona osoba, której przysługują prawa rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości, to w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy nie można dostrzec, aby postępowanie to dotyczyło także interesu prawnego innych osób. W tej sytuacji dopiero ewentualne ujawnienie w toku dalszego postępowania, iż sprawa dotyczy interesu prawnego jeszcze innych osób, które nie brały dotychczas udziału w postępowaniu nadzorczym, powinna uzasadniać podjęcie czynności w celu zapewniania udziału tych osób w tym postępowaniu w charakterze strony. Dostrzec jednocześnie należy, iż przeprowadzenie postępowania administracyjnego bez udziału wszystkich stron postępowania nie stanowi okoliczności prowadzącej, w każdej sprawie, do uchylenia decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2009 r., II OSK 1628/08). W tym stanie sprawy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.