I SA/Wa 219/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2009 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego B. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku B. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] o odmowie nadania B. B. licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami utrzymał powyższą decyzję w mocy. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: W dniu 14 maja 2008 r. Państwowa Komisja Kwalifikacyjna działając na podstawie art. 191 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218) oraz § 41 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 lutego 2008 r. w sprawie nadania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami Dz. U. Nr 31, poz. 189 przeprowadziła postępowanie kwalifikacyjne i rozpatrzyła wniosek B. B. o nadanie licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami. Państwowa Komisja Kwalifikacyjna ustaliła, że dokumenty złożone przez kandydata nie potwierdzają spełnienia warunków nadania licencji w zakresie dotyczącym odbycia praktyki zawodowej, bowiem z przedstawionego przez kandydata dziennika praktyki zawodowej nr [...] wynika, że praktyka zawodowa trwała od dnia [...] marca 2006 r. do [...] października 2006 r., natomiast świadectwo ukończenia studiów podyplomowych w zakresie zarządzania nieruchomościami zostało wydane [...] maja 2006 r., a studia trwały dwa semestry. Zatem zdaniem organu B. B. odbywał praktykę równocześnie ze studiami podyplomowymi. Powyższe, zdaniem organu, nie spełnia wymogu określonego w § 55 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 lutego 2008 r., który stanowi, że do ponownego odbycia praktyki zawodowej nie są zobowiązania kandydaci na zarządców nieruchomości, którzy ukończyli studia podyplomowe lub studia o których mowa w art. 187 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a przed ich rozpoczęciem odbyli praktykę zawodową na podstawie dotychczasowych przepisów. Dlatego też postępowanie kwalifikacyjne zakończyło się wynikiem negatywnym odmawiającym nadania B. B. licencji w zakresie zarządzania nieruchomościami. Pismem z dnia 1 sierpnia 2008 r. B. B. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku podniósł między innymi, że zaskarżone rozstrzygnięcie oparte było na błędnej interpretacji przepisów regulujących nadawanie licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami i źle ustalonym stanie faktycznym sprawy. Zdaniem B. B. Komisja prowadząc postępowanie kwalifikacyjne na podstawie art. 192 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami powinna zbadać spełnienie przez niego wymogów określonych w art. 187 ust. 1 tej ustawy i tylko ich niespełnienie powinno przesądzić o odmowie nadania licencji zawodowej w dziedzinie zarządzania nieruchomościami. Jego zdaniem podstawą prawną do odmowy nadania licencji nie powinien być przepis § 55 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 lutego 2008 r., ponieważ przepis ten nie jest wymieniony z art. 191 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis wskazuje wymogi niezbędne do nadania licencji w zakresie zarządzania nieruchomościami odwołując się do art. 187 tej ustawy. Nadmienił także, że zgodnie z § 54 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 lutego 2008 r. do osób które rozpoczęły praktykę zawodową przed dniem jego wejścia w życie, to jest przed dniem 27 lutego 2008 r. nie stosuje się przepisów Działu II tego rozporządzenia oraz § 42 ust. 3 pkt 4. Przepisy których stosowanie wyłącza § 54 ust. 1 rozporządzenia zawierają uregulowania w przedmiocie praktyk zawodowych dla kandydatów na rzeczoznawcę majątkowego, pośrednika w obrocie nieruchomościami oraz zarządcę nieruchomości oraz dotyczące obowiązku dołączenia do wniosku o nadanie licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami dziennika praktyki zawodowej i planu zarządzania nieruchomością, o którym mowa w § 54 ust. 2. Dokumentami potwierdzającymi odbycie praktyki zawodowej prze osoby które ją rozpoczęły przed dniem wejścia w życie powyższego rozporządzenia tj. przed 27 lutego 2008 r. są dokumenty określone w przepisach obowiązujących w dniu rozpoczęcia praktyki. Odwołujący się rozpoczął praktykę w marcu 2006 r. i dlatego uważa, że do jego osoby mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie nadania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami oraz doskonalenia kwalifikacji zawodowych przez rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami i zarządców nieruchomości (Dz. U. Nr 35, poz. 314 ze zm.). Natomiast § 55 nowego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 lutego 2008 r. odnosi się do osób, które co prawda odbyły praktyki zawodowe pod rządami "starego" rozporządzenia, ale studia podyplomowe ukończyły po dniu wejścia w życie rozporządzenia z 28 lutego 2008 r. Reguluje więc zdaniem B. B. innego rodzaju kwestię o charakterze interterporalnym niż przepis § 54. Zdaniem odwołującego się sytuację osób, które zarówno studia podyplomowe jak i praktyki odbyły przed dniem 28 lutego 2008 r. reguluje § 54 powyższego rozporządzenia, dlatego też jego zdaniem § 55 tego rozporządzenia nie może być podstawą odmowy nadania licencji zawodowej. Ponownie rozpatrując sprawę Minister utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. Organ w uzasadnieniu podkreślił, że B. B. rozpoczął praktykę w dniu [...] marca 2006 r. czyli na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r. Zgodnie z § 9 ust. 1 tego rozporządzenia kandydat składa do organizatora praktyki zawodowej wniosek o odbycie praktyki zawodowej i wydanie dziennika praktyki zawodowej po ukończeniu studiów wyższych o specjalności związanej z gospodarką nieruchomościami lub studiów podyplomowych w zakresie odpowiednio wyceny nieruchomości, pośrednictwa w obrocie nieruchomościami lub zarządzania nieruchomościami. Ponadto ust. 3 § 9 stanowi, że do wniosku kandydat dołącza dokumenty potwierdzające ukończenie studiów wyższych lub podyplomowych. Dziennik praktyk odwołujący się otrzymał w dniu 24 lutego 2006 r. na podstawie ukończonego przez kandydata kursu specjalistycznego w zakresie zarządzania nieruchomościami ukończonego w dniu [...] lutego 2006 r., a studia podyplomowe ukończył w dniu [...] maja 2006 r. W związku z powyższym organ uznał, że B. B. w dniu wydania dziennika praktyki zawodowej nie posiadał świadectwa ukończenia kursu specjalistycznego, jak również ukończonych studiów podyplomowych, i uznał, iż naruszone zostały warunki odbycia praktyki zawodowej określone w § 54 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 15 lutego 2008 r., dlatego też utrzymał swoją decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. w mocy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył B. B. wnosząc o jej uchylenie. W obszernym uzasadnieniu podniósł między innymi, że praktykę zawodową rozpoczął w marcu 2006 r., a dokumentem potwierdzającym odbycie tej praktyki zgodnie z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie nadania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami oraz doskonalenia kwalifikacji zawodowych przez rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami i zarządców nieruchomościami (Dz. U. z 2007 r., Nr 35, poz. 314 ze zm.), jest dziennik praktyki zawodowej podpisany przez prowadzącego tę praktykę oraz jej organizatora. Prowadzący praktykę zawodową skarżącego potwierdził w nim zrealizowanie programu praktyki, a organizator spełnienie warunków jej odbycia. W przypadku skarżącego dziennik praktyk nr [...] wydany został przez Polską Federację Zarządców Nieruchomości w W. Dołączony do wniosku o nadanie licencji dziennik praktyk spełnia zdaniem skarżącego wszystkie wymagania przewidziane przepisami prawa. Dodatkowo podnosi, że organizator praktyki prowadzi rejestr wydawanych dzienników i jest zobowiązany do oceny czy kandydat spełnia warunki określone w § 9 rozporządzenia do wydania mu dziennika praktyk, zatem uważa, że praktykę odbył zgodnie z przepisami prawa. Natomiast przyjęcie przez organ, iż wydanie dziennika praktyk dwa dni przed zakończeniem kursu specjalistycznego (w sytuacji kiedy praktyka faktycznie rozpoczęła się dopiero po jego zakończeniu), nie kwalifikuje go jako dokumentu potwierdzającego odbycie praktyk stanowi zdaniem skarżącego nadinterpretację prawa, ponieważ to nie data wydania dziennika praktyk określa moment jej rozpoczęcia. Skarżący podnosi, że zgodnie z § 13 rozporządzenia z 17 lutego 2005 r. praktyka zawodowa rozpoczyna się w dniu dokonania pierwszego wpisu w dzienniku praktyki zawodowej, a kończy się w dniu dokonania ostatniego w nim wpisu. Pierwszy wpis w dzienniku praktyki skarżącego został dokonany w dniu 4 marca 2006 r., natomiast kurs specjalistyczny z zakresu zarządzania nieruchomościami zorganizowany przez Stowarzyszenie [...] wspólnie z Instytutem [...] Sp. z o.o. w W. ukończył w dniu [...] lutego 2006 r. Prowadzącym praktyki był Centralny Ośrodek Informacji Budownictwa Przedsiębiorstwa Państwowe w W. Skarżący uczestniczył w zajęciach prowadzonych w ramach praktyk, i wykonał wszystkie nałożone na niego zadania, terminy i czas ich wykonania. Praktyki trwały nie krócej niż 6 miesięcy, a zajęcia powyżej 200 godzin. Nieuzasadniony też jest, zdaniem skarżącego zarzut Komisji, że termin wydania dziennika praktyk pokrywał się z terminem odbywania studiów podyplomowych. Zdaniem skarżącego Komisja nie wzięła pod uwagę art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1492 ze zm.). W myśl tego przepisu w przypadku osób z wykształceniem wyższym (a takie skarżący posiada) ukończenie kursu specjalistycznego, którego program został uzgodniony z ministrem właściwym do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej uznaje się za spełnienie warunku ukończenia studiów podyplomowych, o ile osoby te złożą wniosek o dopuszczenie do postępowania kwalifikacyjnego do dnia 31 grudnia 2007 r. Skarżący do wniosku o nadanie licencji zawodowej, złożonego w powyższym terminie, dołączył świadectwo ukończenia takiego kursu, wobec czego był uprawniony do odbycia praktyki, pomimo iż nadal pogłębiał swoje umiejętności na studiach podyplomowych (z własnej woli, nie miał takiego obowiązku). W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie, podnosząc dodatkowo, że wynik przeprowadzonego przez Państwową Komisję Kwalifikacyjną postępowania jest wiążący dla organu administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie istota problemu sprowadza się do tego, czy Minister Infrastruktury dokonał prawidłowej oceny stanowiska zajętego przez Państwową Komisję Kwalifikacyjną w postępowaniu kwalifikacyjnym o niespełnieniu przez kandydata na zarządcę nieruchomości B. B. wymogów z art. 187 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami – dalej ugn oraz czy prawidłowo ocenił niespełnienie przez skarżącego wymogów określonych w przepisach szczególnych. Zacząć należy od tego, że w postępowaniu o nadanie licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami, jaki i w postępowaniu toczącym się na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy właściwy minister opiera swe rozstrzygnięcie na ustaleniach Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej poczynionych w protokole sporządzonym przez sekretarza zespołu kwalifikacyjnego. Protokół ten stanowi bowiem dokument w którym potwierdza się, że kandydat na zarządcę nieruchomości spełnia wymogi z art. 187 ugn lub wskazuje wymogi, których kandydat nie spełnił i z powodu których nie może otrzymać licencji zawodowej. Taki tryb postępowania wynika z przepisów art. 191 ust. 2 i 3, art. 192 ugn oraz § 43 i § 44 w zw. z § 54 wydanego na podstawie art. 197 tej ustawy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 lutego 2008 r. w sprawie nadawania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami. W stosunku do skarżącego, który rozpoczął praktykę zawodową przed dniem 27 lutego 2008 r. mają też zastosowanie przepisy Rozdziału 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie nadawania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami oraz doskonalenia kwalifikacji zawodowych przez rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami i zarządców nieruchomości. Sąd zauważa, że postępowanie kwalifikacyjne nie jest postępowaniem administracyjnym, a zatem kandydat na tym etapie postępowania nie może kwestionować działalności Komisji i dokonywanych przez jej organy ustaleń. Również Minister prowadząc postępowanie o nadanie licencji zawodowej jest związany ustaleniami Komisji, bowiem organ ten nie może samodzielnie prowadzić postępowania wyjaśniającego, gromadzić dowodów i dokonywać ocen wystąpienia w sprawie przesłanek z art. 187 ugn. Warto jednak podkreślić – czego nie dostrzega Minister – że organ administracji publicznej właściwy w sprawach o nadanie licencji zawodowej (Minister Infrastruktury) ma obowiązek dokonania oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego i ustaleń przyjętych w protokole zespołu kwalifikacyjnego, przez pryzmat powołanych wyżej przepisów ugn oraz aktów wykonawczych. Dopiero pozytywny wynik kontroli działalności Komisji, tzn. uznanie, że Komisja prowadziła postępowanie w zgodzie z właściwymi przepisami, a jej stanowisko ma poparcie w zgromadzonych w sprawie dowodach i odpowiada prawu, będzie obligowało Ministra do wydania decyzji w sprawie nadania licencji zawodowej zgodnej ze stanowiskiem Komisji. Minister musi również zbadać, czy kandydat spełnia wymogi określone w przepisach szczególnych. Wbrew temu co twierdzi Minister rola organu w tym postępowaniu nie sprowadza się do bezkrytycznego powielania w decyzji stanowiska Komisji i jego uzasadnienia, wynikających z protokołu sporządzonego przez sekretarza zespołu kwalifikacyjnego (por. Stanisława Kalus w: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz pod red. Gerarda Bieńka, LexisNexis, Wyd. 2, Warszawa 2007 r., str. 552, 578-579.). Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji przez pryzmat wskazanych wyżej przepisów Sąd uznał, że Minister nieprawidłowo przyjął, że w niniejszej sprawie B. B. nie może uzyskać licencji zarządcy nieruchomości. Nie można się zgodzić z organem naczelnym, że skarżący w niniejszej sprawie nie spełnił przesłanek z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Sąd zauważa, że art. 13 ust. 2 uprawnia osoby z wykształceniem wyższym do ubiegania się o nadanie licencji zawodowej, pod warunkiem ukończenia kursu specjalistycznego, którego program został uzgodniony z ministrem właściwym do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej. Trafnie zauważa skarżący, że wymóg uzgodnienia kursu należy wiązać przede wszystkim z zawartością merytoryczną kursu (rodzajem i ilością objętych szkoleniem zagadnień). Nie można się również zgodzić z organem naczelnym, który podzielił stanowisko Komisji, że skarżący w niniejszej sprawie nie spełnił przesłanek z § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 roku w sprawie nadawania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami oraz doskonalenia kwalifikacji zawodowych przez rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami i zarządców nieruchomościami. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje wyraźnie, że w dniu 26 lutego 2006 r. skarżący zdał z wynikiem pozytywnym egzamin, a Stowarzyszenie [...] wydało świadectwo ukończenia przez B. B. kursu specjalistycznego w zakresie zarządzania nieruchomościami. Z dziennika praktyk (strona 2) wynika, że rozpoczęcie zajęć praktycznych miało miejsce w dniu [...] marca 2006 r., a w dzienniku praktyk (strona 1 pkt 8) wpisana była już data ukończenia kursu specjalistycznego ([...] luty 2006 r.). To, że na dole pierwszej strony dziennika praktyk widnieje data 24 luty 2006 r. dopisana zupełnie innym kolorem (atramentem) może oznaczać jedynie, że w tym dniu organizator praktyk wszedł w posiadanie niewypełnionego dokumentu, a nie że w tym dniu rozpoczęły się praktyki. W tej sytuacji nie budzi wątpliwości, że skarżący praktykę zawodową rozpoczął, w terminie zgodnym z prawem, mając udokumentowane określone przepisami prawa kwalifikacje teoretyczne. Należy przyznać rację skarżącemu, że § 9 jak i inne przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r. nie wspominają o dacie wydania dziennika praktyk i nie wiążą z tym żadnych skutków prawnych, istotnych z punktu widzenia wymogów wynikających z treści art. 187 ustawy o gospodarce nieruchomościami ocenianych przez Państwową Komisję Kwalifikacyjną (§43 ust. 1 w związku z § 44 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 lutego 2008 r.). To, że skarżący nadal uzupełniał swoje wykształcenie nie będąc do tego zobowiązanym (na studiach podyplomowych), nie ma żadnego znaczenia prawnego w rozpatrywanej sprawie. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że Minister Infrastruktury wydał zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z naruszeniem art. 192 ugn w zw. z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw i § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 roku w sprawie nadawania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami oraz doskonalenia kwalifikacji zawodowych przez rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami i zarządców nieruchomościami, a naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę Minister powinien zwrócić akta sprawy Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej celem ponownego rozpoznania wniosku B. B. o nadanie licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami oraz dokonania oceny spełnienia właściwych dla kandydata wymogów z art. 187 w zw. z 191 ust. 3 ugn, z uwzględnieniem wyrażonej przez Sąd w powyższym orzeczeniu oceny prawnej. Z tego względu Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.