I SA/Wa 219/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent stażysta Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2017 r. sprawy ze skargi Fabryki [...] S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem [...] z [...] listopada 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dalej jako (organ/SKO) działając na podstawie art. 127 § 2 kpa w zw. z art. 17 pkt 1 kpa, art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych utrzymało w mocy postanowienie Kolegium [...] z dnia [...] października 2016 r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 roku o zatwierdzeniu z urzędu podziału nieruchomości objętej KW [...] stanowiącej dz. ew. nr [...], obr. [...], położonej w [...], na terenie Dzielnicy [...], przy ul. [...]. W uzasadnieniu ww postanowienia wskazano, że pismem z dnia 7 stycznia 2013 roku Fabryka [...] S.A. w [...] (dalej jako spółka) wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww decyzji podziałowej z 2008r. podnosząc, że narusza ona jej prawo. Spółka wywodziła swój interes prawny w postępowaniu z faktu: samoistnego posiadania budynku wybudowanego przez jej poprzednika prawnego na podstawie pozwolenia na budowę; uzyskania z mocy ustawy prawa użytkowania wieczystego dz. ew. nr [...], która została przedmiotową decyzją podzielona; oraz z posiadania tytułu prawno-rzeczowego wynikającego wprost z ustawy o gospodarce nieruchomościami jako użytkownik wieczysty gruntu i właściciel budynku. Spółka podniosła, że nabycie użytkowania wieczystego i własności budynków nie zostało dotychczas stwierdzone decyzją, ale postępowanie uwłaszczeniowe jest w toku. Twierdziła, że jej poprzednik prawny nabył prawo użytkowania wieczystego w dniu 5 grudnia 1990 roku z mocy prawa, a decyzja potwierdzająca nabycie tego prawa będzie miała skutek ex tunc. Zarzuciła ponadto, że w dniu 5 grudnia 1990 roku nie było roszczeń byłych właścicieli działki nr [...], gdyż odwołanie od decyzji dekretowej wydanej w 1951 roku następcy prawni tych właścicieli złożyli dopiero w 1996 roku. Odmawiając wszczęcia postępowania wskutek nieuznania spółki za stronę postępowania podziałowego a zatem i za podmiot legitymowany do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej, organ wyjaśnił, że podziału ww nieruchomości dokonano z urzędu w oparciu o art. 95 w celu realizacji praw do nieruchomości. Ponadto organ powołał się na art. 61 a § 1 kpa i art. 2 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 29 września 1990 roku o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1990.79.464 ze zm.). Dodatkowo w uzasadnieniu wskazano, iż stronami postępowania nieważnościowego są strony postępowania zwykłego oraz inne podmioty, mające interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności danej decyzji a także następcy prawni tych osób. Stroną jest bowiem każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 kpa). Organ wyjaśnił, że interes prawny jest określany jako osobisty, konkretny i aktualny, prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu. Istnieje on więc wówczas, gdy istnieje związek zwykle o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (przywołał wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1957/11, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 74/12). Dalej organ wyjaśnił, że osoba nieposiadająca żadnego tytułu prawnego do nieruchomości będącej przedmiotem podziału nie ma interesu prawnego do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony, w konsekwencji nie jest również legitymowana do domagania się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej (przywołał wyrok NSA z dnia 9 marca 2011 roku, sygn. akt I OSK 669/10). Podał, że w żadnym razie nie są stronami postępowania o podział nieruchomości, czy stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej osoby, które nie mają do niej żadnego tytułu prawnego, lecz zainteresowane są uzyskaniem prawa użytkowania wieczystego gruntu. Przyjmuje się bowiem, że zdarzenia przyszłe, a zatem niepewne nie mogą stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony, (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2009 roku, sygn. akt I SA/Wa 1008/09). Ponadto organ wskazał, że zgodnie z art. 61 a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca wprowadził w ww. przepisie dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1456/15). Organ szeroko opisał też wzajemne relacje postępowania uwłaszczeniowego i postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i przyjął, że dotychczasowi właściciele spornej nieruchomości, a w niniejszej sprawie ich następcy prawni, uzyskali status prawny osoby trzeciej w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 roku a spółka nie nabyła z mocy prawa (na podstawie ww. przepisu) prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu. W konsekwencji organ przyjął, że spółka nie miała statusu strony postępowania podziałowego zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 2008 roku o zatwierdzeniu z urzędu podziału nieruchomości. W tym zakresie organ powołał się na uchwałę SN z dnia 29 lipca 1993 r., III CZP 64/93, wg której nabycia danego prawa z mocy ustawy wywołuje skutki cywilnoprawne następujące z chwilą wejścia w życie ustawy, to jednak wylegitymowanie się przez osobę, która powołuje się na takie nabycie konieczne jest okazanie właściwej decyzji organu administracji. Dopiero ona bowiem stwierdza autorytatywnie, że w odniesieniu do konkretnego podmiotu powstały skutki określone w ustawie. Jest to akt deklaratoryjny, w którym tkwi sui generis element konstytutywny, gdyż od chwili wydania takiej decyzji można skutecznie powołać się na swoje prawo. (podobnie SN w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 7 kwietnia 1993 r., III AZP 2/93, OSNCP 1993. Nr 10, poz. 173 oraz w uzasadnieniu uchwały z dnia 2 sierpnia 1994 r., III CZP 94/94, OSNCP 1995, Nr 1, poz. 9). Ostatecznie organ uznał, że skoro do dnia wydania postanowienia nie została wydana decyzja administracyjna a "postępowanie uwłaszczeniowe jest w toku" to Fabryka [...] S.A. w [...] nie ma interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu ponieważ sam fakt zgłoszenia roszczenia nie tworzy żadnego prawa rzeczowego do nieruchomości. Spółka zaskarżyła ww postanowienie w całości, wniosła o jego uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa i zasądzenie zwrotu kosztów. Zarzuciła organowi naruszenie: (1) art. 28 kpa polegające na błędnym przyjęciu, że nie była legitymowana do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej skutkującym błędnym zastosowaniem art. 61a § 1 kpa i niezasadną odmową wszczęcia postępowania, a jedynie z ostrożności procesowej, (2) art. 97 § 1 punkt 4 kpa przez zaniechanie zawieszenia postępowania ze względu na toczące się w zakresie spornej nieruchomości postępowanie uwłaszczeniowe z udziałem [...], mimo uznania, że tytuł [...] do udziału w niniejszej sprawie zależy od decyzji, która zapadnie we wspomnianym postępowaniu. W uzasadnieniu skargi podano, że organ niezasadnie "przesądził" kwestię tytułu spółki wynikającego z art. 2 ustawy z 29.09.1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a jednocześnie uznając, że toczące się postępowanie uwłaszczeniowe jest istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy - nie zawiesił postępowania do czasu jego zakończenia oraz pominął ochronę przysługującą [...] na podstawie art. 210 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 251 k.c. i art. 222 k.c. Spółka zarzuciła też, że organ pominął okoliczność, iż [...] jest właścicielem budynku położonego na dzielonej działce, a nawet gdyby nie była - przysługuje jej roszczenie o rozliczenie tego budynku jako nakładu a roszczenie to jest samodzielnym źródłem interesu prawnego w udziale w postępowaniu podziałowym i nieważnościowym. Podniosła ponownie, że nabyła użytkowanie wieczyste spornej nieruchomości z mocy prawa, ex tunc w dacie 5.12.1990 r. na podst. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29.09.1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zarzuciła wreszcie, że dopóki nie zapadnie we właściwym trybie ostateczna decyzja odmawiającą stwierdzenia uwłaszczenia na jej rzecz, musi być traktowana jako legitymowana do udziału w niniejszym postępowaniu, ponieważ swój interes prawny czerpie wprost z ustawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016, poz. 718 - dalej jako ppsa) dokonywana przez sądownictwo administracyjne kontrola działalności administracji publicznej sprowadza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że nie narusza ono przepisów prawa materialnego a jego uzasadnienie spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 kpa. W działaniu organu Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania. Kontrolowane postanowienie zostało wydane w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie nieważnościowe. Podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 157 w związku z art. 61a kpa. Stosownie do art. 157 § 2 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie zaś z art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zarówno postępowanie prowadzone w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym, wymaga od organu administracji ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania tej normy nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt: III SA 1876/99). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1285/98). Zasady geodezyjnego [ewidencyjnego] podziału nieruchomości zostały określone w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami [tekst jednolity Dz.U. z 2016 r. poz. 2147) w art. 92 – 100. Przedmiotem administracyjnego postępowania podziałowego jest zatwierdzenie w formie decyzji administracyjnej projektu podziału nieruchomości, tj. zatwierdzenie geodezyjnego wydzielenia w ramach jednej działki ewidencyjnej [działki gruntu] większej liczby działek ewidencyjnych. Trzeba podkreślić, że taki podział geodezyjny co do zasady nie zmienia praw do nieruchomości (działki gruntu objętej podziałem) z wyjątkiem wynikającym z art. 98 ust. 1 ugn. Dopiero tzw. "podział prawny" wywołuje skutki przedmiotowo-podmiotowe. Decyzja administracyjna o zatwierdzeniu projektu podziału – poza przywołanym wyjątkiem, nie wywiera skutków w przedmiocie prawa własności a więc faktycznie nie wpływa na zmianę przedmiotu prawa własności, co do którego skarżąca, jak twierdzi, posiada określone roszczenia. Trzeba przypomnieć, że według przyjętej w piśmiennictwie nomenklatury "podział prawny" nieruchomości sprowadza się do dokonania zmian podmiotowych w zakresie prawa własności w stosunku do uprzednio wydzielonych i odrębnie oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków działek ewidencyjnych. Dokonanie "podziału prawnego" nieruchomości zawsze poprzedzone jest "podziałem ewidencyjnym" tzn. wyodrębnieniem osobnej działki z istniejącej już działki gruntu poprzez określenie jej granic, powierzchni i oznaczenie numeru oraz wprowadzenie tych danych do ewidencji gruntów i budynków. Dopiero tak zdefiniowana działka gruntu po ewidencyjnym odłączeniu jej od pozostałej części i osobnym oznaczeniu w katastrze nieruchomości – na skutek czynności prawnej prowadzącej do zmiany właściciela czyli tzw. "podziału prawnego" bądź polegającego na załażeniu osobnej księgi wieczystej tzw. "podziału wieczystoksięgowego" może stać się osobną nieruchomością w rozumieniu art. 46 § 1 kc czy też przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece. Sam natomiast ewidencyjny podział nieruchomości dokonywany w toku postępowania administracyjnego, jak już wskazano, nie wywołuje negatywnych skutków w zakresie zasięgu prawa własności, nie ma więc wpływu na zakres roszczenia skarżącej o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego czy inne artykułowane przez nią a oparte o przepisy Kodeksu cywilnego. W odniesieniu do zarzutów skargi trzeba też podkreślić, że w orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że ewentualne roszczenia dotyczące nieruchomości w żadnym razie nie kreują prawa do bycia stroną postępowania podziałowego tak na gruncie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, ustawy o własności lokali czy np. na gruncie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami jak i innych ustaw (por. wyrok NSA z dnia 21 października 1999r. w sprawie I SA 285/99, LEX nr 48618; wyrok WSA z dnia 1 lutego 2008r. w sprawie I SA/Wa 1775/07, LEX nr 456731, wyrok WSA z dnia 6 listopada 2009r. w sprawie I SA/Wa 1008/09, LEX nr 531588, wyrok NSA z 17 sierpnia 2000r. w sprawie II SA/Gd 2248/98, ONSA 2002, Nr 2 , poz. 69, LEX Nr 53519, wyrok NSA z dnia 12 września 2001r. w sprawie II SA/Gd 941/99, ONSA 2002, Nr 4 poz.155, LEX Nr 56668, wyrok NSA z dnia 28 stycznia 1997r. w sprawie SA/Gd 3467/95, ONSA 1997, Nr 4, poz. 180, LEX Nr 30937). Ani w dacie wydania zaskarżonego postanowienia ani w dacie podziału nieruchomości skarżąca nie miała żadnego prawa rzeczowego do nieruchomości dzielonej, sama zaś okoliczność, że wystąpiła z wnioskiem o ustanowienie na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego, nie daje jej praw strony w postępowaniu podziałowym a w konsekwencji także w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział. Potwierdzenie w formie decyzji administracyjnej ustanowienia z mocy samego prawa na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego ww nieruchomości może natomiast stanowić podstawę do weryfikacji decyzji podziałowej w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania. Dopóty jednak dopóki skarżąca nie wylegitymuje się prawem do nieruchomości to sama okoliczność posiadania nieruchomości czy formułowania w stosunku do niej odpowiednich roszczeń nie czyni z niej strony postępowania podziałowego w żadnej z jego form gdy chodzi o tryb postępowania. W tym zakresie Sąd w całości aprobuje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. W sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 28 kpa a w konsekwencji taże do naruszenia art. 61a § 1 kpa. W ocenie Sądu nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt. 4 kpa. Ww przepis wymaga istnienia miedzy rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Innymi słowy, zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie mniej lub bardziej pozytywnej bądź negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Organ musi tym samym ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r. I OSK 2108/11). Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania. Postępowanie może zatem zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa jedynie wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r. II OSK 1570/11). Brak orzeczenia potwierdzającego nabycie przez skarżącą użytkowania wieczystego z datą 5 grudnia 1990r. nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu przywołanego wyżej przepisu kpa, a w każdym razie nie uniemożliwia rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej z 2008r. Rację ma natomiast spółka zarzucając, że organ negując jej interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej nie miał kompetencji do oceny wniosku skarżącej o potwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego. Organ przekroczył zatem swoje uprawnienia formułując w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia nieuprawnione tezy dotyczące postępowania uwłaszczeniowego, tym samym naruszył częściowo zasady określone w art. 107 § 3 kpa. Uchybienie to nie miało jednak żadnego wpływu na wynik sprawy, nie uzasadniało zatem zastosowania art. 145 § 1 pkt. 1 plit. c ppsa. Powyższe skutkowało oddaleniem skargi w oparciu o art. 151 ppsa.