I SA/Wa 2190/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Marek Wroczyński Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2013 r. sprawy ze skargi M. P., H. G. i K. R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...]września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2012 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi solidarnie na rzecz skarżących M. P., H. G. i K. R. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosków M. P., H. G. i K. R., o ponowne rozpoznanie sprawy utrzymał w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]. Przedmiotową decyzją organ pierwszej instancji, na podstawie przepisu 156 § 1 pkt 2 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: M. P., H. G., S. R. i K. R. zwrócili się do Wojewody [...] o wydanie decyzji w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51, z późn. zm.) dalej jako rozporządzenie Ministra, stwierdzającej, iż część nieruchomości oznaczona jako działki o nr [...], wchodząca w skład dawnego majątku ziemskiego "[...]" o ogólnej powierzchni [...] ha, nie podlegała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, z późn. zm.), dalej jako dekret PKWN o reformie rolnej. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] powołując się na przepis art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe stwierdzając, iż ww. wniosek nie podlega rozpoznaniu w trybie administracyjnym i uznał go za żądanie rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe, które powinno być rozpatrywane przez sądy cywilne. W następstwie powyższego M. P., H. G., S. R. i K. R. zwrócili się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. W toku postępowania organ wskazał, że prowadząc w pierwszej instancji postępowanie w trybie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. obowiązany jest zbadać czy decyzja, która podlega weryfikacji wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyjaśnił, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 1 marca 2010 r. o sygn. akt P 107/08 wyraził pogląd, iż przepis § 5 rozporządzenia Ministra utracił moc prawną z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71) oraz, że w aktualnym stanie prawnym do orzekania o prawach rzeczowych osób pozbawionych nieruchomości w ramach reformy rolnej właściwe są sądy powszechne. Wojewoda [...] uznał, że od chwili wydania przez Trybunał Konstytucyjny postanowienia z dnia 1 marca 2010 r., co miało miejsce w toku prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie, rozpatrywanie wniosków w wyżej wymienionym zakresie w oparciu o § 5 rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych przestało być możliwe, tym samym prowadzone postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. nie jest aktem rozstrzygającym sprawę należącą do konstytucyjnych kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, a zatem nie posiada mocy powszechnie obowiązującej. Natomiast nie zgodził się z twierdzeniem, iż oparcie m.in. decyzji o w/w postanowienie stanowi rażące naruszenie prawa. Organ pierwszej instancji wskazał, że wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Jeśli przepis prawa dopuszcza możliwość jego rozbieżnej interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową albo, co zdarza się częściej, inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą. Organ pierwszej instancji wskazał, że Wojewoda [...] w uzasadnieniu swojej decyzji oprócz postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P107/08 odwołał się również do orzecznictwa sądów administracyjnych, w którym wskazano, że sądy powszechne są właściwe do orzekania o prawach rzeczowych osób pozbawionych nieruchomości w ramach reformy rolnej. Ponadto wyjaśnił, że kwestia dotycząca ustalenia czy w postępowaniu, którego podstawę orzekania stanowiły przepisy dekretu PKWN o reformie rolnej, dopuszczalna jest droga administracyjna, czy też właściwa jest droga przed sądami powszechnymi, budziła kontrowersje w orzecznictwie sądowym. Z kolei w wyroku z dnia 6 października 2010 r., sygn. II CSK 174/2010 Sąd Najwyższy stwierdził, że skoro Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 1 marca 2010 r. uznał, iż § 5 rozporządzenia Ministra nie obowiązuje od lat 50 tych ubiegłego wieku, to jest to sprawa typowo cywilna i to sąd cywilny powinien zbadać, czy określony zespół pałacowo - parkowy był czy też nie był nieruchomością ziemską podlegającą reformie rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN o reformie rolnej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powołał się również na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10, w której stwierdził on, że § 5 rozporządzenia Ministra może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej cześć wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o reformie rolnej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że pogląd wyrażony w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r. jest całkowicie odmienny od tego jaki został wyrażony w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. W związku z powyższym organ pierwszej instancji uznał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], została wydana z naruszeniem prawa przy czym nie można stwierdzić jej nieważności w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. znak: [...]. Od powyższej decyzji M. P., H. G. i K. R. zwrócili się do organu z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię tj. uznanie, iż kwestionowana decyzja nie miała cech rażącego naruszenia prawa (powołując m.in. uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 2/2010) oraz naruszenie art. 28 i 39 k.p.a. ponieważ decyzja została wydana w stosunku do osoby S. R., który zmarł w dniu 26 lutego 2012 r. i nie posiadał zdolności administracyjnej. Rozpoznając sprawę w drugiej instancji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że w prawa zmarłego S. R. w toku postępowania odwoławczego wstąpiła jego żona M. R., jak wynika z przesłanego przez nią postanowienia Sądu Rejonowego w [...] I Wydział Cywilny z dnia [...] lipca 2012 r., sygn. akt [...], która nie ustanowiła pełnomocnika w sprawie. Ponadto podtrzymał stanowisko wyrażone we wcześniejszej decyzji odnośnie kwestii obowiązywania § 5 rozporządzenia. Organ uznał, że badana decyzja nie zawiera wad, które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności w trybie przepisu art. 156 § 1 k.p.a. Została wydana przez właściwe organy, skierowano ją do właściwej strony postępowania, opiera się na istniejącej podstawie prawnej, przy jej wydaniu nie doszło do rażącego naruszenia prawa, nadaje się do wykonania, a jej wykonalność nie powoduje czynu zagrożonego karą, nie zawiera także wad powodujących jej nieważność z mocy prawa. W związku z powyższym Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]. Na powyższą decyzję M. P., H. G., S. i K. R. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucili naruszenie: 1) art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. na skutek utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji, pomimo jej niezgodności z prawem i ustalenia, że przy jej wydawaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania - art. 7, art. 10, art. 28 i art. 30 k.p.a. - z powodu prowadzenia postępowania i wydania decyzji wobec osoby, która zmarła w toku postępowania, przed wydaniem decyzji przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2012 roku, 2) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 września 1945 roku w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 roku Nr 10, poz. 51 ze zm.) na skutek niezastosowania tego przepisu w sytuacji, gdy organ administracyjny jest wyłącznie właściwy do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 roku, 3) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 29 k.p.a. oraz art. 138 § 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji doręczonej pełnomocnikowi, którego pełnomocnictwo wygasło na skutek śmierci strony przed wydaniem decyzji. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący zakwestionowali stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach. Wskazali, że stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/2010 ma moc zasady prawnej, jest wiążące dla organów administracji państwowej, a zainteresowany rozstrzygnięciem wątpliwości co do charakteru nieruchomości ziemskiej nie mógł ani po wejściu w życie przepisów o reformie rolnej, ani nie może obecnie wybrać według swojego uznania albo trybu postępowania administracyjnego albo cywilnego. Orzeczenie dotyczące art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej może zapaść tylko według przepisów o postępowaniu administracyjnym. Niewykorzystanie przysługującej drogi administracyjnej nie otwiera możliwości orzeczenia przez sąd powszechny. Wynik postępowania administracyjnego ma bowiem bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie sądu rozpoznającego sprawę cywilną, dla której orzeczenie wydane na podstawie § 5 rozporządzenia wykonawczego ma charakter prejudycjalny i wiążący. Zdaniem skarżących organ oraz sąd administracyjny nie mogą uchylić się od rozstrzygnięcia sprawy, jeśli sprawa ta należy do ich właściwości. Gdyby uwzględnić aktualne orzecznictwo skarżący zostaliby pozbawieni prawa do dochodzenia swoich roszczeń. Skarżący zauważyli również, że w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte w listopadzie 2009 roku i do dnia dzisiejszego nie zostało merytorycznie rozpoznane, mimo że Wojewoda [...], jako organ pierwszej instancji, jest zobowiązany do wydania decyzji na podstawie § 5 wskazanego wyżej rozporządzenia z 1 marca 1945 roku. Rozporządzenie wykonawcze do dekretu o reformie rolnej, jak i przepisy dekretu nie dopuszczały możliwości różnej interpretacji, a wątpliwości dotyczyły jedynie trybu postępowania i organów właściwych do rozpoznania spraw związanych z wykonaniem reformy rolnej. Zdaniem skarżących wykładnia pojęcia rażącego naruszenia prawa, którym operuje przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przyjęta w zaskarżonej decyzji przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, nie uwzględnia okoliczności, że ochronie konstytucyjnej podlegać musi zaufanie obywateli nie tylko do litery prawa, ale przede wszystkim do sposobu jego interpretacji przyjmowanej w praktyce stosowania prawa przez organy państwowe. Skarżący uważają również, że Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy, która wprost w sposób ogólny, regulowałaby kwestie skutków prawnych skierowania decyzji do osoby zmarłej. Charakter strony przysługuje osobie fizycznej, wygasa jednak z momentem jej śmierci. W stosunku do osoby nieżyjącej nie można wszcząć i prowadzić postępowania, a w konsekwencji nie można też wydać decyzji administracyjnej. Gdy jednak do takiej sytuacji dochodzi, to trzeba przyjąć, że decyzja taka obarczona jest wadą nieważności, bowiem akt taki rażąco narusza prawo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie bowiem z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) powołana dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się tą regułą Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] naruszają prawo w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt administracyjnych sprawy, a szczególności ze znajdującego się w nich odpisu skróconego aktu zgonu nr [...] wynika, że S. R. strona postępowania zmarł w dniu [...] lutego 2012 r., a więc przed wydaniem w niniejszej sprawie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji z dnia [...] marca 2012 r. Tym samym rozstrzygnięcie wydane przez organ w postępowaniu pierwszoinstancyjnym zostało skierowane do osoby zmarłej, a wiec takiej, która nie mogła mieć statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wskazać należy, że kodeks postępowania administracyjnego wprawdzie nie zawiera normy, która wprost regulowała by kwestię skutków prawnych skierowania postanowienia do osoby zmarłej. Niemniej w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że skutkiem traktowania przez organy publiczne osób zmarłych jako stron postępowania jest uznanie podjętych w takiej sytuacji decyzji za wydane z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06, Lex nr 505429; wyrok NSA z dnia 20 września 2002 r. sygn. akt I SA 428/01, OSP 2004/3/33). Zważyć bowiem należy, że status strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Jak stanowi art. 30 § 1 k.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 8 kodeksu cywilnego zdolność prawną ma każdy człowiek od chwili urodzenia. Z chwilą śmierci zdolność prawna wygasa. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości Sądu, że zmarły S. R., jako nie mający zdolności prawnej nie mógł być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, a skoro tak to w stosunku do niego nie można było prowadzić postępowania, ani skierować do niego podjętego rozstrzygnięcia. Powyższego nie zmienia również okoliczność, że zaskarżona decyzja została doręczona pełnomocnikowi zmarłego, gdyż zgodnie z art. 101 § 2 k.c. pełnomocnictwo wygasa z chwilą śmierci mocodawcy. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, to należy przyjąć, że rozstrzygnięcie to obarczone jest od dnia wydania wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. co skutkować musi jego uchyleniem. Przy czym dla oceny legalności zaskarżonej decyzji bez znaczenie jest fakt czy organ o śmierci ww. osoby w dacie rozstrzygania sprawy wiedział, czy też nie. Wskazać ponadto należy, że również decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wydana w drugiej instancji zawiera wadę uzasadniająca jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, gdyż organ odwoławczy dokonując ponownej oceny zgodności z prawem decyzji wydanej w drugiej instancji nie dostrzegł ujawnionej wyżej wady rozstrzygnięcia z dnia [...] marca 2012 r. Skutkuje to koniecznością uchylenia także decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2012 r. Zważyć również należy, że uznanie, iż decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi dotknięte są ww. wadą prawną, powoduje, że nie odniesiono się merytorycznie do ich oceny, bowiem już w chwili ich wydania były one obciążone kwalifikowaną wadą prawną skutkującą ich wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe ustalenia, których treść ma istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy i określi właściwe strony postępowania, do których należy skierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.