I SA/Wa 2193/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 marca 2024 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] sierpnia 2023 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] lipca 2023 r. nr [...] ustalającą obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego wraz z naliczonymi odsetkami. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Burmistrz Miasta [...] decyzją z [...] listopada 2019 r. nr [...] przyznał M. K. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 i ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm.) – dalej u.ś.r., w związku z opieką nad małoletnim S. K. na okres od 1 września 2019 r. do 31 października 2022 r. Następnie decyzją z [...] października 2022 r. nr [...] organ I instancji zmienił decyzję z [...] listopada 2019 r. w ten sposób, że zmieniono okres przyznania świadczenia pielęgnacyjnego do upływu 60-go dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że okres ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, tj. orzeczenia stanowiącego podstawę do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (w niniejszej sprawie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z [...] października 2019 r. nr [...], którym zaliczono S. K. do znacznego stopnia niepełnosprawności) wydanego na czas określony, z mocy prawa uległ przedłużeniu na okres wskazany w rozstrzygnięciu decyzji. Jednocześnie zobowiązano M. K. do niezwłocznego powiadomienia organu wypłacającego świadczenie o wydaniu nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W pouczeniu decyzji organ I instancji wskazał ponadto, że w przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (m.in. podjęcie zatrudnienia, uzyskanie prawa do emerytur) osoba uprawniona jest zobowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z art. 25 ust. 1 u.ś.r. Wskazano także, że niepoinformowanie organu właściwego prowadzącego postępowanie w sprawie świadczeń rodzinnych o zmianach może skutkować powstaniem nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, a w konsekwencji - koniecznością ich zwrotu. M. K. 29 czerwca 2023 r. przedłożyła organowi orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] lutego 2023 r. nr [...], z treści którego wynika, że S. K. został zaliczony do stopnia niepełnosprawności znacznego od 30 września 2019 r. do 31 sierpnia 2033 r. W wyniku powyższego organ I instancji zawiadomieniem z 29 czerwca 2023 r. poinformował skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji dotyczącej zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Następnie Burmistrz Miasta [...] decyzją z [...] lipca 2023 r. na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. uznał świadczenie pielęgnacyjne pobrane w okresie od 1 marca 2023 r. do 31 maja 2023 r. w łącznej kwocie [...] zł za nienależnie pobrane i ustalił obowiązek zwrotu tego świadczenia wraz ustawowymi odsetkami za opóźnienie. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności dla S. K. zostało wydane [...] lutego 2023 r. i zostało przedłożone dopiero 29 czerwca 2023 r. Zaistniały zatem podstawy do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w okresie od 1 marca 2023 r. do 31 maja 2023 r. wraz z ustawowymi odsetkami. M. K. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając sprawę stwierdziło, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 1b u.ś.r. określających przesłanki przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a także art. 30 ust. 1 i ust. 2 u.ś.r. definiujący pojęcie świadczeń nienależnie pobranych i zaznaczył, że postawą orzeczenia o nienależnie pobranym świadczeniu jest wykazanie przez organ wystąpienia jednej z enumeratywnie wymienionych przesłanek określonych w art. 30 ust. 2 u.ś.r. Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji orzekł o nienależnie pobranych świadczeniach na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., zgodnie z którym za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. W ocenie Kolegium nie ulega wątpliwości, że świadczenia wypłacone M. K. na podstawie decyzji z [...] listopada 2019 r., zmienionej decyzją z [...] października 2022 r. w okresie od 1 marca 2023 r. do 31 maja 2023 r., są świadczeniami nienależnymi. W decyzji z [...] października 2022 r. wyraźnie wskazano, że świadczenie pielęgnacyjne zostało przyznane na okres do upływu 60-go dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności S.K.. Nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] lutego 2023 r. Organ I instancji zasadnie zatem uznał, zgodnie z art. 24 ust. 3 u.ś.r., że skarżąca posiadała prawo do świadczenia do [...] lutego 2023 r. Z uwagi na wygaśnięcie ww. decyzji koniecznym było wydanie nowej decyzji administracyjnej w celu utrzymania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na dalszy okres, tj. od 1 marca 2023 r. do końca okresu ważności ww. orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z [...] lutego 2023 r. Kolegium wskazało, że zgodnie z treścią art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Skarżąca takiego wniosku nie złożyła. W dniu 29 czerwca 2023 r. przedłożyła organowi nowe orzeczenie o niepełnosprawności. W okresie od 1 marca 2023 r. do 31 maja 2023 r. nie posiadała zatem uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż w obrocie prawnym nie istniała decyzja przyznająca uprawnienie. Tym samym świadczenia wypłacone we wskazanym okresie są świadczeniami nienależnymi. SKO zaznaczyło, że świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami. Obowiązek ten może zostać ustalony tylko w sytuacji, gdy organ wykaże, że świadczeniobiorca nie tylko pobrał świadczenia, które mu nie przysługiwały (nie posiadał do nich uprawnienia) - co wykazano powyżej, ale również, że był świadomy faktu wypłaty świadczeń, mimo zaistnienia okoliczności mających wpływ na istnienie uprawnienia. Kolegium wskazało, że organ I instancji wydając rozstrzygnięcie nie wypowiedział się co do stanu świadomości i zawinienia skarżącej co do pobierania świadczeń jej nienależnych. Jednakże, zdaniem organu odwoławczego, z analizy zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że skarżąca została należycie pouczona o obowiązku niezwłocznego powiadomienia organu wypłacającego świadczenie o wydaniu nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności S. K., jak również, co do zasady, była świadoma faktu, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności, zaś jego nieprzedłożenie skutkować będzie utratą tego prawa. Tym samym SKO w [...] stwierdziło, że decyzja organu I instancji zapadła w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania i jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Odnosząc się do zarzutów skarżącej Kolegium podkreśliło ponadto, że w świetle art. 30 ust. 1 u.ś.r. decyzja o zwrocie nienależnych świadczeń nie ma charakteru uznaniowego i nie zależy od woli stron tego postępowania. Organ zaznaczył, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznawane jest na okres ważności orzeczenia o niepełnosprawności osoby, na którą wnioskodawca sprawuje opiekę. Przedłużenie z mocy prawa (na podstawie art. 15h ust. 1 u.covid) ważności orzeczenia o niepełnosprawności S. K., a w konsekwencji wydanie ww. decyzji z [...] października 2022 r. zmieniającej okres przyznania uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, nie znosiło ciążącego na skarżącej obowiązku poinformowania organu pomocowego o uzyskaniu nowego orzeczenia, którego wydanie skutkowało wygaśnięciem terminu ważności orzeczenia poprzedniego (zastępowanego), a tym samym również prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, przyznanego na okres ważności tego orzeczenia. Nowe orzeczenie o niepełnosprawności S.K. wydano [...] lutego 2023 r., a tym samym orzeczenie o niepełnosprawności z [...] października 2019 r. straciło ważność. Kolegium zaznaczyło ponadto, że nie kwestionuje faktu, iż orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] lutego 2022 r. mogłoby stanowić podstawę do przyznania prawa do przedmiotowego świadczenia opiekuńczego. Jednakże świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem wnioskowym i organy administracji publicznej nie mogą przyznać go z urzędu. Zatem by otrzymać świadczenie na dalszy okres, tj. od 1 marca 2023 r. skarżąca obowiązana była wystąpić z nowym wnioskiem niezwłocznie (stosownie do treści art. 24 ust. 2a u.ś.r.), czego nie uczyniła. W konsekwencji brak było podstawy do wypłaty świadczenia w okresie od 1 marca 2023 r. do 31 maja 2023 r. M. K. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, mających wpływ na treść rozstrzygnięcia tj.: 1) art. 25 ust. 1 u.ś.r., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w przedmiotowej sprawie zaszły przesłanki warunkujące uznanie świadczenia za nienależnie pobrane, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna prowadzić do wniosku, że nie zaszły zmiany mające wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, co w konsekwencji winno prowadzić do wniosku, że wskazane świadczenie nie jest świadczeniem nienależnie pobranym; 2) art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. poprzez błędne uznanie, że przedmiotowe świadczenie jest świadczeniem nienależnie pobranym, podczas gdy w rzeczywistości nie zaistniały okoliczności powodujące ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części; 2. przepisów postępowania, mających wpływ na treść rozstrzygnięcia tj.: 1) art. 6, 7, 8 § 1, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy oraz dokonanie nieprawidłowej oceny materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do zaniechania wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie zaistnienia zmian mających wpływ na uznanie świadczenia jako nienależnie pobranego, podczas gdy pełne wyjaśnienie wszystkich faktów oraz swobodna, a nie dowolna ocena materiału dowodowego, winny prowadzić do innych wniosków decydujących o kształcie wydanego rozstrzygnięcia, w tym przede wszystkim do uznania, że decyzja organu I instancji jest wydana z naruszeniem przepisów, gdyż nie zaistniały przesłanki umożliwiające uznanie świadczenia za nienależnie pobrane, co stanowi naruszenie słusznego interesu skarżącej, 2) art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na brak adekwatnego uzasadnienia decyzji przejawiający się w niewyczerpującym i nieprzekonującym wyjaśnieniu motywów wydanego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, umorzenie postępowania wszczętego przez organ I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zdaniem Sądu skarga podlega uwzględnieniu. W sprawie niniejszej organy uznały, że pobrane przez Skarżącą świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad dzieckiem jest świadczeniem nienależnie pobranym, z powodu poinformowania przez nią organu I instancji o uzyskaniu nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności syna z [...] lutego 2023r., dopiero 29 czerwca 2023r. Tymczasem, w świetle art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, wydanie nowego orzeczenia spowodowało utratę ważności orzeczenia z [...] października 2019 r. a to z kolei, w związku z treścią decyzji Burmistrza [...] z [...] października 2022r. doprowadziło do wygaśnięcia przyznanego wcześniej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Stanowisko to nie zasługuje na aprobatę. Zdaniem Sądu w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy wypłacony Skarżącej świadczenie pielęgnacyjne nie było świadczeniem nienależnie pobranym w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Zgodnie z jego treścią, za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się bowiem świadczenia wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Treść tego przepisu nie pozostawia zatem wątpliwości, że warunkiem uznania na jego podstawie świadczenia rodzinnego za nienależnie pobrane jest świadomość świadczeniobiorcy braku prawa do pobierania danego świadczenia, która to świadomość musi wynikać z uprzedniego pouczenia. W orzecznictwie utrwalił się pogląd – który Sąd w niniejszym składzie podziela – w myśl którego obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została skutecznie pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań lub dokumentów, czy też w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia. Dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma zatem świadomość osoby pobierającej świadczenie. Osoba zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia musi być świadoma, że okoliczność, która powoduje ustanie prawa do uzyskanego świadczenia, wystąpiła. Z tego względu istotne jest dochowanie obowiązku poinformowania świadczeniobiorcy o okolicznościach mających wpływ na prawo do świadczenia, a następnie ustalenie, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony, i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego (por. np. wyrok NSA z 27.04.2022 r., I OSK 1392/21). Tymczasem nowe orzeczenie o niepełnosprawności S. K. pozostaje bez wpływu na prawo Skarżącej do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie stanowi o zmianie sytuacji faktycznej w sprawie, w rozumieniu art. 25 ust.1 u.ś.r., lecz potwierdza jedynie dotychczasowy stan jego niepełnosprawności w stopniu znacznym. To zaś oznacza, że Skarżąca słusznie uznała , że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie zaistniała żadna okoliczność, która spowodowała ustanie prawa do tego świadczenia. Podkreślenia wymaga także, że literalne brzmienie art. 15h ust. 2 pkt 1 u.COVID-19 nie jest jednoznaczne, co stwarza podstawę do rozbieżnych interpretacji. Trafnie wskazuje się, że w takiej sytuacji istotne znaczenie ma treść art. 7a § 1 k.p.a., który stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Powyższe oznacza, że świadczenie pielęgnacyjne pobrane przez Skarżącą w związku z opieką nad synem, w okresie objętym sprawą, nie było świadczeniem nienależnie pobranym w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Mając to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie.