I SA/Wa 2194/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Elżbieta Lenart Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2016 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz M.S. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] sprostowaną postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wojewoda [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 79, poz. 464 ze zm.) decyzją z dnia [...] lipca 1996 r. nr [...] stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Z., którego następcą prawnym w dacie orzekania był S. S.A., prawa użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu, oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...], przy ul. [...] w W. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2013r. M. S. wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww decyzji. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. umorzył postępowanie wszczęte z wniosku M. S. Organ nadzoru wskazał, że w postępowaniu nieważnościowym stronami postępowania są co do zasady podmioty biorące udział w postępowaniu zwykłym lub ich następcy prawni. Występują jednakże sytuacje, w których stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. W ocenie organu na gruncie niniejszego postępowania podstawy do uznania podmiotu za stronę należy upatrywać w przepisie art. 2 ust. 1-3 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z którego wynika jednoznacznie, że stroną postępowania uwłaszczeniowego jest podmiot reprezentujący Skarb Państwa jako właściciela gruntu oraz przedsiębiorstwo państwowe, które jest uwłaszczane lub jego następca prawny. Organ podkreślił, że osoba trzecia może uczestniczyć w tym postępowaniu tylko wówczas, gdy wykaże, iż przysługują jej prawa rzeczowe do gruntu lub też inne prawa oparte na przepisach powszechnie obowiązujących, które uwłaszczenie mogło naruszyć. Minister ustalił, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. nr 50, poz. 279 ze zm.). Wniosek o ustanowienie prawa własności czasowej do nieruchomości przy ul. [...] w trybie art. 7 dekretu złożyli w dniu 19 maja 1949 r. jej byli właściciele K. i L. małż. F. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] kwietnia 1967 r. Prezydium Rady Narodowej W. odmówiono wnioskodawcom przyznania prawa własności czasowej do części nieruchomości o pow. [...] m2. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2009r. nr [...] odmawiającą przyznania prawa użytkowania wieczystego do części gruntu przy ul. [...], wchodzącego w skład działek nr [...] i [...] z obrębu [...] będących własnością Skarbu Państwa, nieobjętego orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1967r. Nieruchomość usytuowana przy ul. [...] w jej dawnych granicach wchodzi obecnie w skład części dwóch działek o numerach [...] i [...] oraz działki nr [...] stanowiących własność Skarbu Państwa. Użytkownikiem wieczystym działki nr [...] jest R. sp. z o.o. Organ nadzoru wskazał, że w wyniku zakończenia ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. postępowania w kwestii przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu, którego dotyczył wniosek K. i L. małż. F., ich następcy prawni utracili wynikające z art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy prawo do domagania się przyznania im prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości, a co za tym idzie, wynikające z tego przepisu uprawnienia do występowania z wnioskiem o stwierdzenie decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 1996r. Powyższe oznacza, że w chwili obecnej M. S. nie posiada żadnych praw rzeczowych do przedmiotowego gruntu jak i uprawnień wynikających z przysługujących jej uprzednio roszczeń o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem Ministra były właściciel nieruchomości dekretowej lub jego następca prawny staje się osobą trzecia w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. i stroną postępowania, którego przedmiotem jest nieruchomość dekretowa, jednakże wyłącznie w sytuacji, gdy nie został rozpoznany wniosek złożony przez byłego właściciela tej nieruchomości albo jego następcę prawnego na podstawie art. 7 dekretu, a także w sytuacji, gdy stwierdzono nieważność orzeczenia o odmowie przyznania prawa do nieruchomości. Konsekwencją nierozpoznania wniosku jest również to, że były właściciel lub jego następca prawny może domagać się wzruszenia decyzji o uwłaszczeniu w trybie nadzorczym przy jednoczesnej konieczności zawieszenia postępowania związanego z realizacją roszczenia dekretowego. Wynik postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej musi mieć wpływ na sytuację prawną byłych właścicieli (ich spadkobierców), tj. na ich roszczenia do ustanowienia użytkowania wieczystego. Interes prawny byłych właścicieli wiąże się więc z dochodzeniem roszczeń dekretowych, wykazywaniem, że uwłaszczenie narusza ich prawa w tym przedmiocie. Wadliwe rozpatrzenie wniosku dekretowego przed dokonaniem oceny legalności decyzji uwłaszczeniowej nie może, zdaniem organu, przemawiać za odejściem od stanowiska, iż interes prawny właściciela dekretowego wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem w obrocie przysługującego mu roszczenia. W niniejszej sprawie decyzja uwłaszczeniowa w chwili rozpatrywania wniosku przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju nie mogła mieć już żadnego wpływu na prawa wnioskodawców do ustanowienia użytkowania wieczystego, skoro sprawa ta została już ostatecznie rozstrzygnięta. W ocenie Ministra wnioskodawczyni legitymowała się Interem prawnym do zainicjowania niniejszego postępowania nieważnościowego, ale jedynie w okresie gdy posiadała roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do uwłaszczonej nieruchomości, tj. do momentu ostatecznego negatywnego rozpatrzenia wniosku dekretowego. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła M. S. Ponownie rozpatrując sprawę niniejszą Minister Infrastruktury i Rozwoju podtrzymał stanowisko przedstawione w decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. uznając, że skoro wnioskodawczyni nie legitymuje się jakimkolwiek prawem rzeczowym do działki objętej decyzją uwłaszczeniową, należało umorzyć postępowanie nadzorcze jako bezprzedmiotowe, stosownie do regulacji zawartej w art. 105 § 1 k.p.a. Minister nadmienił, że badanie legitymacji procesowej strony w postępowaniu nieważnościowym polega na ocenie interesu prawnego według stanu faktycznego i prawnego na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy. Interes prawny konkretnego wnioskodawcy jest zaś analizowany indywidualnie, przy uwzględnieniu aktualnego stanu prawnego. Również potencjalne roszczenie z art. 160 k.p.a. nie może stanowić podstawy uznania interesu prawnego na gruncie art. 28 k.p.a. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. S. zarzucając jej naruszenie: 1. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 160 § 1 i 2 k.p.a. poprzez odmowę przyznania M. S. przymiotu strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1996r. nr [...], która spowodowała szkodę po stronie wnioskodawczyni polegającą na braku możliwości uzyskania prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, 2. art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 105 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji umarzającej postępowanie w sytuacji, w której nie zaistniały żadne przesłanki do jego umorzenia, 3. art. 6, 7 i 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa oraz zaprzeczenie zasadzie praworządności i rzetelnego prowadzenia postępowania. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, jak również o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zastosowana przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju wykładnia pojęcia interesu prawnego na gruncie niniejszej sprawy jest ewidentnie nieprawidłowa. Organ zlekceważył fakt, że poza roszczeniem o przyznanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości wynikającym z dekretu warszawskiego, wnioskodawczyni przysługuje roszczenie o odszkodowanie z tytułu odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego będących rezultatem bezprawnych działań organów administracji. Skarżąca wskazała, że bezpośrednią przyczyną odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości był fakt bezprawnego rozdysponowania jej, na podstawie kwestionowanej decyzji uwłaszczeniowej na rzecz osób trzecich przed datą zakończenia postępowania o przyznanie prawa użytkowania wieczystego w trybie przepisów dekretu warszawskiego. W ocenie skarżącej jej interes prawny zgodnie z obowiązującą wykładnią art. 28 k.p.a. wynika z przepisów prawa odnoszących się wprost do jej sytuacji prawnej, a także decyzji Prezydenta W. z 2009r. odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną, gdyż zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju, jak też poprzedzająca ją decyzja tegoż organu z dnia [...] lipca 2015 r. o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1996 r., wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 28 k.p.a. w zw. art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. - o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), co miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy, ponieważ konsekwencją naruszenia tych przepisów było nieuprawnione okolicznościami faktycznymi i prawnymi sprawy zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. Ostatni z przywołanych przepisów stanowi, że w sytuacji gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach o stwierdzenie nieważności (o ile nie są one wszczynane z urzędu) z uwagi na treść art. 157 § 2 k.p.a., przewidującego możliwość inicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony. O tym zaś, kto jest stroną postępowania rozstrzyga art. 28 k.p.a., z którego wynika, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy z kolei – jak słusznie zauważał Minister, choć wyprowadził z tego wadliwe wnioski - upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Postępowanie nieważnościowe, którego przeprowadzenia żądała skarżąca dotyczyło decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1996 r., którą organ ten, działając na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy zmieniającej z 29 września 1990 r. orzekł o nabyciu z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Z., którego następcą prawnym jest S. S.A. z siedzibą w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], co do części której pozostawał wówczas nierozpoznany złożony przez jej poprzedników prawnych wniosek dekretowy o przyznanie prawa własności czasowej. Stanowiący materialnoprawną podstawę tej decyzji art. 2 ust. 1 zd drugie ww ustawy zawiera zastrzeżenie, że uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich. W aspekcie zaś tego zastrzeżenia w orzecznictwie sądów administracyjnych, konsekwentnie przyjmuje się pierwszeństwo praw poprzednich właścicieli dochodzących roszczeń do nieruchomości objętej uwłaszczeniem. Tytułem przykładu można tu przywołać pogląd wyrażony w uzasadnieniu do uchwały Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 15 lutego 1999 r. sygn. akt I OPS 15/98 (ONSA 1999/3/75), gdzie rozważano problem wzajemnych relacji postępowania uwłaszczeniowego i postępowania zwrotowego. Wywodzono w niej, że prawo byłych właścicieli korzysta z zasady pierwszeństwa przed prawami państwowej osoby prawnej, ponieważ zostało im przyznane znacznie wcześniej niż uprawnienie państwowych osób prawnych do przekształcenia prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego w trybie art. 2 ust 1 ustawy zmieniającej. Argumentowano także, iż przekształcenie zarządu (prawa znacznie słabszego) w prawo użytkowania wieczystego gruntu oraz prawo własności wzniesionych na tym gruncie budynków i urządzeń, nie może odbywać się kosztem utraty przez byłego właściciela prawa do przywrócenia własności (prawa znacznie silniejszego), gdyż godziłoby to w konstytucyjną zasadę ochrony własności. Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Analogiczne rozumowanie, w ocenie Sądu, odnieść należy także do relacji pomiędzy postępowaniem uwłaszczeniowym i postępowaniem w przedmiocie roszczeń poprzednich właścicieli, bądź ich następców prawnych, wynikających z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Stąd osoby takie, jako osoby trzecie, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, mają niewątpliwie interes prawny kreujący ich przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu uwłaszczeniowym. A skoro tak, to legitymują się one również tego rodzaju interesem w postępowaniu mającym na celu zweryfikowanie legalności wydanej w tym przedmiocie w trybie zwykłym decyzji, w zakresie w jakim narusza ona ich prawa. Mając zaś na względzie to, że decyzja uwłaszczeniowa ma charakter deklaratoryjny (a więc potwierdza określony stan, który zaistniał ex lege w przeszłości), bez znaczenia dla oceny ich interesu prawnego (a więc także statusu strony) jest fakt, że po wydaniu tej decyzji, a przed złożeniem wniosku o stwierdzenie jej nieważności, w przedmiocie zgłoszonych przez nich roszczeń dekretowych podjęto już negatywne rozstrzygnięcie. Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest wszak odrębnym postępowaniem mającym na celu dokonanie oceny decyzji podjętej w sprawie administracyjnej z punktu widzenia przewidzianych art. 156 § 1 k.p.a. kwalifikowanych wad prawnych, a nie ponowne rozstrzyganie tej sprawy. Stąd powoływana przez Ministra okoliczność wygaśnięcia roszczeń dekretowych skarżącej, będąca konsekwencją ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2009 r. o odmowie przyznania na zasadzie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu objętego uwłaszczeniem, nie mogła rzutować na ocenę jej statusu w sprawie o stwierdzenie nieważności uwłaszczeniowej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1996 r. Niezależnie jednak od powyższego nie sposób nie dostrzec, że wyłączną przyczyną odmowy ustanowienia w trybie ww dekretu prawa użytkowania wieczystego gruntu dawnej nieruchomości hipotecznej wchodzącej aktualnie w skład m.in. działki nr [...] , był wzgląd na istnienie wówczas w obrocie prawnym ww decyzji uwłaszczeniowej i jej skutki prawne. Sokoro zatem byt prawny tej decyzji stanowił jedną z wymienionych przez Prezydenta W. przeszkód uniemożliwiających realizację przez następców prawnych byłych właścicieli przewidzianych dekretem roszczeń do nieruchomości, to ewentualna eliminacja decyzji Wojewody [...] ze skutkiem ex tunc w sposób bezpośredni będzie oddziaływała na sferę przynależnych im praw i uprawnień. To zaś dodatkowo uzasadnia istnienie po ich stronie legitymacji, do skutecznego żądania przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Skoro zatem skarżąca legitymowała się opartym na normach prawa materialnego (zawartych w przepisach art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu) interesem prawnym uprawniającym ją do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] w zakresie odnoszącym się gruntu, który objęty był złożonym przez jej poprzedników prawnych, a nierozpoznanym wówczas w tej części wnioskiem dekretowym, to umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego z przyczyn o charakterze podmiotowym, nie miało usprawiedliwionych podstaw. Wydana zaś w tym przedmiocie decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015r. w sposób istotny narusza art. 28 k.p.a. w zw. art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. oraz art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej z dnia 29 września 1990 r., a także art. 105 § 1 k.p.a. W konsekwencji decyzja z dnia [...] października 2015r. narusza także te przepisy, a także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wcześniejszej decyzji tego organu. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku i sprowadzają się do konieczności przeprowadzenia z wniosku skarżącej postępowania nadzorczego przewidzianego w art. 156 § 1 k.p.a., mającego za przedmiot decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1996 r. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, oraz art. 135 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.